Đầu tư hạ tầng sân bay (Bài 1): Hai nguyên tắc cốt lõi

Đây là bài viết đầu tiên trong loạt 5 bài viết về định hướng xã hội hóa trong đầu tư xây dựng cảng hàng không tại Việt Nam mà chuyên gia hàng không, PGS. TS. Nguyễn Thiện Tống đã viết và gửi cho chúng tôi đăng tải.   

Trong bối cảnh nguồn vốn đầu tư công không thể đáp ứng nhu cầu phát triển kết cấu hạ tầng cảng hàng không, việc huy động nguồn vốn tư nhân là cần thiết và các phương thức hợp tác công tư cần được xem xét kỹ lưỡng.

Trước hết có hai vấn đề chính cần phân tích thật rõ ràng trong Đề án Định hướng huy động nguồn vốn xã hội đầu tư kết cấu hạ tầng cảng hàng không của Bộ Giao thông Vận tải (GTVT), đó là nguyên tắc sở hữu và quản lý điều hành hoạt động sân bay và nguyên tắc hợp tác công – tư trong đầu tư và sở hữu sân bay.

Nguyên tắc sở hữu và quản lý điều hành hoạt động sân bay

Tài sản sân bay là một khối chung bao gồm hai phần chính là khu bay (airside) và khu hàng không dân dụng (landside). Khu bay bao gồm các đường cất hạ cánh, các đường lăn, hệ thống sân đỗ máy bay, trung tâm kiểm soát không lưu, xưởng bảo dưỡng máy bay.... Khu hàng không dân dụng bao gồm các nhà ga hành khách, nhà ga hàng hóa, khu thương mại dịch vụ sân bay, đường dẫn vào ra nhà ga hành khách, bãi đỗ ô tô…

Khu bay được kiểm soát nghiêm ngặt mà chỉ các hành khách đã qua kiểm soát và các nhân viên sân bay có trách nhiệm mới được cấp phép vào ra từng khu vực liên quan.

Từ năm 2013, Bộ GTVT đã đề xuất cổ phần hóa Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam (ACV) và đã thực hiện cổ phần hóa năm 2016. Các cổ đông tư nhân và nước ngoài nắm giữ 4,61%, Nhà nước nắm giữ 95,39% vốn điều lệ.

Khi cổ phần hóa ACV năm 2016, khu bay được tách ra khỏi tài sản của ACV để ACV không phải chịu chi phí nâng cấp sửa chữa khu bay.

Trước khi cổ phần hóa, ACV chịu trách nhiệm đầu tư và quản lý tất cả công trình thiết yếu của tất cả cảng hàng không như đường cất hạ cánh, đường lăn, sân đỗ, nhà ga hành khách và các công trình hạ tầng chung của cảng hàng không (CHK), trừ các công trình bảo đảm hoạt động bay do Tổng công ty Quản lý bay Việt Nam - VATM đầu tư.

Đối với các CHK, nguồn thu chủ yếu là từ khai thác khu hàng không dân dụng, trong khi nguồn thu từ khu bay rất thấp, do đó ACV đã lấy nguồn thu từ khu hàng không dân dụng để bù đắp cho nguồn thu từ khu bay để đầu tư nâng cấp cải tạo các công trình khu bay và khu hàng không dân dụng như đường cất hạ cánh, đường lăn, sân đỗ, nhà ga hành khách… và các công trình hạ tầng chung của CHK.

Sau khi cổ phần hóa năm 2016, khu bay được tách ra khỏi tài sản của ACV nên ACV chỉ chịu trách nhiệm đầu tư sân đỗ, nhà ga hành khách… và các công trình hạ tầng chung của CHK, Bộ GTVT chịu trách nhiệm bố trí vốn đầu tư công trình khu bay như hệ thống đường cất hạ cánh, đường lăn...   

Sau khi cổ phần hóa, ACV được khai thác và thu phí khu hàng không dân dụng, là phần đem lại siêu lợi nhuận cho ACV và các cổ đông tư nhân, cổ đông nước ngoài. ACV hiện có trong tay cả chục nghìn tỷ đồng.

Nhà nước giữ lại khu bay, là phần không có lợi nhuận mà trong bối cảnh Ngân sách Nhà nước hạn hẹp thì Nhà nước lại phải chịu thêm gánh nặng đầu tư nâng cấp hệ thống đường cất hạ cánh, đường lăn của các CHK đã xuống cấp, để doanh nghiệp cổ phần ACV khai thác và thu phí khu hàng không dân dụng. Mặt khác, theo quy định thì ACV là doanh nghiệp cổ phần nên cũng không thể đầu tư vào tài sản của Nhà nước được.

Với tình hình hiện nay, ACV tiếp tục duy trì độc quyền quản lý khai thác các sân bay và các cổ đông tư nhân, cổ đông nước ngoài ở ACV sẽ tiếp tục được hưởng siêu lợi nhuận, gây thiệt hại cho Nhà nước và bất công với các nhà đầu tư tiềm năng khác.

Do đó, việc tách biệt khu bay ra khỏi tài sản của ACV khi cổ phần hóa đã phát sinh nhiều vấn đề như khu bay không được nâng cấp sửa chữa vì gặp khó khăn về kinh phí và cơ chế. Rõ ràng việc tách biệt tài sản khu bay khỏi sân bay là rất sai trái về nguyên tắc sở hữu và điều hành hoạt động sân bay.

Điều đáng chú ý là Thanh tra Chính phủ đã chỉ rõ rằng ACV không thuộc đối tượng cổ phần hóa. Sai phạm trong quá trình cổ phần hóa của doanh nghiệp này khiến nguyên Phó Thủ tướng Vũ Văn Ninh và nguyên Thứ trưởng Bộ Giao thông Vận tải Nguyễn Hồng Trường bị kỷ luật.

Như thế, ACV đã bị cổ phần hóa một cách sai lầm, mà cái sai này trước hết thể hiện ở chỗ ACV không thuộc đối tượng cổ phần hóa nhưng lại được đem cổ phần hóa. Cái sai thứ hai ở chỗ tách biệt khu bay ra khỏi tài sản của ACV khi cổ phần hóa.

Để sửa sai việc cổ phần hóa ACV năm 2016, vào đầu tháng 9/2019, Bộ GTVT kiến nghị Thủ tướng Chính phủ nghiên cứu, xem xét lộ trình mua lại cổ phần do các cổ đông ngoài Nhà nước nắm giữ khi cổ phần hóa ACV, để ACV là doanh nghiệp Nhà nước, tạo điều kiện bảo đảm cao nhất về an ninh quốc phòng cho hoạt động hàng không.

Thế nhưng việc chuyển ACV trở lại là doanh nghiệp Nhà nước đến nay vẫn chưa được thực hiện. Do đó, vấn đề quan trọng cần làm trước tiên là chuyển ACV trở lại là công ty TNHH một hành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ như thời gian từ 2012 đến 2016.

Nguyên tắc hợp tác công – tư (PPP) trong đầu tư và sở hữu sân bay

Hầu hết sân bay lớn trên thế giới đều thuộc quyền sở hữu của Nhà nước, của các cơ quan chính quyền địa phương, vùng miền, hay quốc gia. Các cơ quan Nhà nước này có thể trực tiếp điều hành hoạt động sân bay hay thành lập các tổng công ty, các công ty sân bay để giao nhiệm vụ giám sát và điều hành hoạt động của sân bay. Đa số áp đảo (86%) của 4.300 sân bay thương mại trên thế giới hoàn toàn thuộc sở hữu công, chỉ một thiểu số 14% là hợp tác công - tư PPP (Public - Private Partnership).

Hợp tác công - tư trong lĩnh vực công cộng truyền thống nhằm mục đích gia tăng nguồn tài chính trong hoàn cảnh ngân sách hạn hẹp và nhằm bổ sung năng lực quản lý của doanh nghiệp tư nhân cho hoạt động hợp tác chung này.

Việc hợp tác công - tư này chủ yếu theo nguyên tắc cổ phần sở hữu chung toàn thể sân bay chứ không tách biệt ra từng loại hạng mục. Tư nhân góp vốn vào vốn chung của sân bay và có quyền lợi và nghĩa vụ tương ứng tỷ lệ góp vốn đó. Tư nhân có thể đầu tư cho từng loại hạng mục của sân bay để đóng góp vốn đó vào tài sản chung của sân bay và chiếm tỷ lệ tương ứng trong vốn sở hữu chung toàn thể sân bay.

Theo quy định của pháp luật về đầu tư theo phướng thức PPP ở Việt Nam, việc thẩm định giá tài sản kết cấu hạ tầng các CHK tham gia dự án cần phải thực hiện. Trong Đề án lại có đoạn: “Tuy nhiên do các CHK của Việt Nam được hình thành từ thời Pháp, Mỹ rồi được Việt Nam nâng cấp, cải tạo nhiều lần từ những năm chiến tranh và từ năm 1975 nên việc thẩm định giá tài sản kết cấu hạ tầng là khó khả thi.”

Thật ra, dù quá trình hình thành, nâng cấp và cải tạo các CHK của Việt Nam như thế nào thì việc thẩm định giá tài sản kết cấu hạ tầng các CHK là cần thiết và khả thi. Có những phương pháp định lượng kinh tế để thẩm định giá tài sản, từ một bức danh họa đến lâu đài hay cả một thành phố.

Do đó cần định giá lại từng sân bay, toàn bộ khu bay và khu dân dụng và mọi thứ khác của sân bay, để cổ phần hóa và cho tư nhân đầu tư. Mỗi sân bay là một công ty con cổ phần hóa nhưng công ty mẹ - ACV phải là doanh nghiệp 100% vốn Nhà nước như trước đây.

Những sân bay sản lượng lớn có lãi thì có thể thực hiện cổ phần hóa cho từng sân bay, và tư nhân thấy có lợi mới tham gia. Khi đó, Nhà nước lấy vốn cổ phần hóa mà tư nhân tham gia ở các sân bay có lãi này để đầu tư cho sân bay lỗ về tài chính nhưng lợi về kinh tế xã hội, mà có nhu cầu sửa chữa, mở rộng hay xây dựng sân bay mới.