Cái giá không rẻ khi Bắc Kinh đẩy gánh nặng kích thích kinh tế cho chính quyền các địa phương

Theo SCMP, bất cứ khi nào tăng trưởng GDP của Trung Quốc thấp hơn mục tiêu, chính phủ đều dựa vào cùng một công cụ để đối phó: tăng cường chi tiêu cho cơ sở hạ tầng để kích thích nền kinh tế.

Tuy nhiên, muốn các gói kích thích tài khoá này thành công, chính quyền Bắc Kinh phải vạch ra kế hoạch thực thi một cách chi tiết và phù hợp.

Bài toán tài chính

Thông thường, các nhà hoạch định chính sách sẽ phải đối mặt với hai thách thức chính. Đầu tiên là vấn đề tài chính. 

Dù phụ thuộc vào chi tiêu tài khoá để giúp đất nước hoàn thành mục tiêu tăng trưởng, các nhà hoạch định lại không dễ chịu gì khi tỷ lệ nợ công trên GDP của chính phủ và rủi ro đạo đức ở cấp chính quyền địa phương gia tăng.

Do đó, thường các quan chức chính phủ không muốn cấp vốn cho các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng thông qua ngân sách công nói chung.

Thay vào đó, Bắc Kinh sẽ sử dụng các “quỹ ngân sách” khác, bao gồm trái phiếu phục vụ mục đích đặc biệt (SPB) và doanh thu từ việc bán quyền sử dụng đất công của chính quyền các địa phương.

Các nguồn tài chính này sẽ được tăng cường bằng các “nguồn vốn tự huy động”, chủ yếu thông qua phát hành trái phiếu địa phương, vay vốn ngân hàng và doanh nghiệp nhà nước.

Một đặc điểm nổi bật của cơ cấu tài trợ vốn nói trên là nguồn huy động vốn càng tốn kém thì tỷ trọng trong tổng cơ cấu vốn sẽ càng cao. Vì vậy, ngân sách công nói chung - vốn không tốn kém gì, sẽ chỉ chiếm một tỷ trọng nhỏ.

Theo ước tính của ông Yu Yongding - Giám đốc Viện Kinh tế và Chính trị Thế giới (thuộc Học viện Khoa học Xã hội Trung Quốc), vào năm 2021, tỷ lệ ngân sách công dành cho đầu tư cơ sở hạ tầng là 10,2%, trong đó chính phủ trung ương chỉ đóng góp 0,1%.

Trong khi đó, nguồn vốn huy động từ việc bán trái phiếu địa phương - vốn đắt hơn nhiều, chiếm hơn 30% tổng tài trợ cho các dự án hạ tầng.

Bằng cách dựa vào nguồn tiền huy động thông qua thị trường vốn và các ngân hàng thương mại, Trung Quốc đã khiến các khoản đầu tư hạ tầng trở nên tốn kém hơn nhiều so với mức cần thiết.

Mặc dù cách làm của các nhà hoạch định giúp tỷ lệ nợ công trên GDP của chính phủ không phình to, gánh nặng ngân sách lại bị đặt lên vai các chính quyền địa phương. Áp lực càng lớn khi đầu tư hạ tầng thường không tạo ra lợi nhuận cũng như dòng tiền lớn.

Song, vị thế tài khoá của chính quyền trung ương lại mạnh hơn nhiều so với chính quyền các địa phương, ông Yu - từng là thành viên trong uỷ ban chính sách tiền tệ của Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc (PBoC) giai đoạn 2004 - 2006, lưu ý.

Trên thực tế, chính quyền Bắc Kinh đã liên tục ghi nhận thặng dư ngân sách, lên tới 5,1% GDP vào năm 2021. Trong khi đó, chính quyền địa phương ghi nhận tổng mức thâm hụt ngân sách đến 9,1% GDP.  

Chi phí đắt đỏ, phức tạp và thiếu minh bạch của cơ cấu tài trợ vốn này đang khiến các khoản nợ của nhiều địa phương trở nên không bền vững và chính quyền trung ương cuối cùng sẽ phải trả giá đắt, SCMP nhận định.

Quy định nghiêm ngặt với trái phiếu đặc biệt

Trở ngại thứ hai trong quá trình triển khai chính sách tài khoá mở rộng tại Trung Quốc nằm ở tính cứng nhắc của các trái phiếu phục vụ mục đích đặc biệt mà chính quyền các tỉnh phát hành.

Khi mới được giới thiệu, SPB được ca ngợi là một công cụ minh bạch để tài trợ vốn cho các dự án cơ sở hạ tầng. Và bởi vì chúng tương đối rẻ - ít nhất là so với các nguồn vốn tự huy động, chính quyền địa phương đã chấp nhận loại hình trái phiếu này.

Song, do lo sợ chính quyền địa phương không thể kiểm soát SPB, chính quyền trung ương đã áp đặt các quy định nghiêm ngặt về việc phát hành và sử dụng chúng. Chẳng hạn, các địa phương không thể trực tiếp phát hành SPB.

Thay vào đó, chính quyền địa phương phải báo cáo dự án hạ tầng và dự chi ngân sách lên chính quyền cấp tỉnh, sau đó cấp tỉnh lựa chọn các đề xuất để trình lên chính quyền trung ương.

Sau đó, khi Bắc Kinh đã phê duyệt dự án, chính quyền cấp tỉnh sẽ phát hành SPB và phân bổ số vốn huy động được cho chính quyền cấp dưới có liên quan.

Tuy nhiên, vào thời điểm ngân sách được rót xuống chính quyền địa phương, chúng có thể không còn phù hợp với nhu cầu của dự án nữa.

Khi đó, cả chính quyền địa phương lẫn các công ty chịu trách nhiệm phát triển dự án đều không thể làm gì khác. Họ không được phép huy động vốn từ thị trường vốn để lấp đầy khoảng trống ngân sách.

Cứng nhắc hơn, Bắc Kinh quy định rằng chính quyền địa phương phải sử dụng nguồn vốn được phân bổ trong cùng năm mà SPB được phát hành. Đây là một điều không thể trong nhiều trường hợp.

Ngoài ra, chính quyền địa phương phải thanh toán SPB bằng nguồn thu từ các dự án do SPB đã tài trợ. Do thiếu sự linh hoạt, một phần vốn huy động thông qua SPB đã nằm im trong két trong những năm gần đây.

Trung Quốc đúng khi cố gắng vực dậy tăng trưởng bằng các gói kích thích tài khoá (và tiền tệ). Song, việc quyết định hướng đi của chính sách mới chỉ là bước đầu tiên.

Không xét đến ảnh hưởng của các chính sách như Zero COVID, Trung Quốc cũng phải củng cố quá trình triển khai kích thích tài khoá bằng cách giải quyết các hạn chế và tình trạng mất cân bằng tài chính, ông Yu Yongding gợi ý.

Đặc biệt, chính quyền trung ương nên xem xét tài trợ thêm vốn cho các dự án cơ sở hạ tầng, thông qua nguồn ngân sách công nói chung và phát hành trái phiếu công. Đồng thời, vị chuyên gia còn cho rằng Bắc Kinh nên nới lỏng các quy định liên quan đến SPB.