90% dự án cơ sở hạ tầng ở Việt Nam do nhà nước đầu tư: Không đủ nguồn vốn tư nhân?

Đó là một trong những nội dung đưa ra trong báo cáo mới phát hành của Ngân hàng Thế giới (WB) với tựa đề "Việt Nam năng động: Tạo nền tảng cho nền kinh tế thu nhập cao". Trong tương lai, Việt Nam có thể dựa nhiều hơn vào thị trường vốn để tài trợ cho chương trình cơ sở hạ tầng.

Theo báo cáo, có khoảng 90% các dự án cơ sở hạ tầng ở Việt Nam do nhà nước đầu tư. Nguồn vốn đầu tư đến từ hỗ trợ ngân sách trực tiếp, vốn của các DNNN, chính phủ trung ương bảo lãnh cho các DNNN vay, vốn hỗ trợ phát triển chính thức và Ngân hàng Phát triển Việt Nam do nhà nước sở hữu. Trong số các công cụ này, nguồn vốn ưu đãi đóng một vai trò quan trọng, vì đóng góp gần một nửa ngân sách đầu tư cơ sở hạ tầng trong giai đoạn 2010 - 2015.

Theo WB, Việt Nam tiếp cận tương đối dễ dàng đến nguồn vốn từ ngân sách nhà nước có chi phí thấp, chính vì thế khu vực tư nhân đã không tham gia nhiều vào đầu tư cơ sở hạ tầng. Kể từ năm 1990, theo cơ sở dữ liệu về Sự tham gia của tư nhân vào cơ sở hạ tầng (PPI) của Ngân hàng Thế giới, chỉ có 116 dự án hợp tác công tư (PPP) với tổng giá trị 19,4 tỷ USD đã được phê duyệt tại Việt Nam, bằng chưa đến 10% tổng vốn đầu tư cơ sở hạ tầng trong giai đoạn này. Khoảng 75% các dự án PPP thuộc lĩnh vực năng lượng, 6% khí đốt và 5% cảng.

Trong lĩnh vực đường bộ, đã có một vài dự án PPP hoặc nhượng quyền thu phí đối với các quốc lộ dưới hình thức chỉ định thầu. Tuy nhiên, nhiều dự án đường bộ này đã phải đàm phán lại, và cuối cùng nhà nước vẫn phải chịu phần lớn rủi ro.

Bối cảnh rõ ràng đã thay đổi kể từ khi Việt Nam “tốt nghiệp” nguồn tài trợ ưu đãi vào cuối năm 2016. Kể từ đó, Chính phủ đã cố gắng khuyến khích sự tham gia nhiều hơn từ khu vực tư nhân bằng Nghị định số 15/2015/ND-CP, cải thiện rõ rệt khung pháp lý so với các quy định trước đây vì đây là khung pháp lý duy nhất cho đầu tư tư nhân trong các lĩnh vực cơ sở hạ tầng công cộng. Văn bản này quy định rõ hơn các thủ tục mà các cơ quan chức năng phải tuân thủ khi đấu thầu trong một dự án PPP và bỏ giới hạn 30% vốn hỗ trợ của Chính phủ cho một dự án PPP. Nghị định số 30/2015/NDCP cũng được ban hành vào năm 2015 để hướng dẫn khung đấu thầu cho các dự án PPP.

Tuy nhiên, những thay đổi này vẫn chưa mang lại kết quả như mong đợi vì không có dự án nào được đấu thầu có nhiều hơn một nhà đầu tư đủ điều kiện hoặc quan tâm, mặc dù theo báo cáo đã có 18 dự án PPP (trong số 53 dự án) đã được đấu thầu “cạnh tranh”. Các yêu cầu mới đã tạo ra quá nhiều gánh nặng vì phải chuẩn bị nghiên cứu khả thi và thực hiện đấu thầu cạnh tranh trong khi hầu hết các bộ và cơ quan chủ quản không đủ năng lực để làm việc này. Quan trọng hơn nữa theo WB là các nghị định không hỗ trợ một khung quản lý rủi ro chính phủ toàn diện, đặc biệt là Cam kết tài chính và Nợ tiềm ẩn phát sinh từ các dự án PPP.

Báo cáo cũng thông tin rằng Chính phủ Việt Nam đang thực hiện đánh giá toàn diện khung pháp lý về PPP hiện có và cũng đang soạn thảo Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) để giải quyết những hạn chế của Nghị định 63 và các quy định về PPP có liên quan khác. Khi xem xét khung pháp lý, chính quyền cần lưu ý nhiều dự án thường được đấu thầu như một phần của gói hỗ trợ lớn hơn, trong đó các nhà đầu tư được cung cấp đất để phát triển cơ sở hạ tầng. Các dự án như vậy sẽ đòi hỏi một cơ chế giám sát chặt chẽ hơn để tối đa hóa hiệu quả của các tài sản bao gồm định giá tài sản bị thu hồi (ví dụ như thu hồi đất để xây dựng các công trình cấp nước).

WB cũng đưa ra một phương án khác để thu hút thêm vốn tư nhân vào các lĩnh vực cơ sở hạ tầng là khai thác thị trường tài chính cả trong nước và quốc tế. Chính phủ trung ương có thể thực hiện giải pháp này trong chiến lược tài chính tổng thể và cả những công ty cung cấp dịch vụ công ích có khả năng huy động cổ phiếu và trái phiếu.

Trong những năm qua, Chính phủ trung ương đã sử dụng cách tiếp cận thứ nhất bằng cách huy động vốn trái phiếu trên thị trường trong nước nhờ các điều kiện thuận lợi. Do đó, tỷ lệ vay trong nước tăng từ 33% GDP năm 2014 lên 35,1% GDP năm 2018. Trọng tâm ở đây là tài chính doanh nghiệp hoặc khả năng của các công ty hiện tại trong việc tìm kiếm nguồn vốn thương mại bổ sung và đảm bảo đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư lớn.

Ngành điện đang chuẩn bị chiến lược này, theo đó Fitch Ratings đã xếp hạng nhà phát hành công cụ nợ (IDR) dài hạn bằng ngoại tệ ở mức “BB” với “Triển vọng tích cực” cho Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN). EVN là doanh nghiệp phi tài chính có vốn nhà nước đầu tiên được Fitch đánh giá tại Việt Nam.

Tương tự, vào tháng 4 năm 2019, Tổng công ty Truyền tải điện Quốc gia đã được Fitch xếp hạng BB/Ổn định. Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) và các công ty phân phối điện của EVN cũng đã bắt đầu làm hồ sơ để được xếp hạng tín dụng. Xếp hạng tín dụng sẽ cho phép các công ty này phát hành trái phiếu doanh nghiệp trên thị trường quốc tế để thu hút các nhà tài trợ quốc tế.

Tuy nhiên, WB cho rằng, hiện nay không có đủ nguồn vốn hoặc sản phẩm phù hợp trong hệ thống tài chính trong nước để đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư cơ sở hạ tầng. Do đó, những hạn chế trong lĩnh vực ngân hàng đòi hỏi phải tìm giải pháp thay thế cho phương án tài trợ cơ sở hạ tầng bằng vốn vay.

Các ngân hàng trong nước còn ít hạn mức để tăng dư nợ cho vay cơ sở hạ tầng do nguồn vốn đầu tư cơ sở hạ tầng cần có kỳ hạn dài và không sẵn sàng cho vay các nhà phát triển khu vực tư nhân mới và quy mô nhỏ.

Thị trường trái phiếu doanh nghiệp vẫn còn tương đối nhỏ, khoảng 6,9% GDP. Thị trường này cũng không thanh khoản, yêu cầu tài sản đảm bảo cao, tập trung vào ngân hàng, và hoạt động chủ yếu gần như một thị trường tín dụng.

Phát hành trái phiếu trên thị trường này còn nhiều khó khăn do các thủ tục phát hành trái phiếu rườm rà, chi phí giao dịch cao và thiếu minh bạch và thông tin cho các nhà đầu tư. Hầu hết trái phiếu doanh nghiệp đã được phát hành riêng lẻ. Sau đó một số được mua bán lại giữa các nhà đầu tư bán lẻ (ngoài số 100 nhà đầu tư cá nhân), mang lại rủi ro cho cả ngân hàng và nhà đầu tư bán lẻ khi có sự bảo đảm ngầm.

Thị trường vốn cổ phần và trái phiếu kém phát triển không khuyến khích các nhà đầu tư tổ chức tài trợ cho đầu tư cơ sở hạ tầng. Các nhà đầu tư tổ chức cũng bị hạn chế bởi các công cụ mà họ có thể đầu tư theo luật. Ví dụ, các nhà đầu tư tổ chức không thể mua các sản phẩm dành riêng cho cơ sở hạ tầng (như trái phiếu dự án) do các hạn chế về quy định và chênh lệch thuế. Các nhà đầu tư tổ chức rất cần thiết cho sự phát triển thị trường do tính chất dài hạn của các dự án cơ sở hạ tầng, phù hợp với nguồn vốn nợ dài hạn của các nhà đầu tư tổ chức, như quỹ hưu trí và các công ty bảo hiểm.