Quyền tài sản về đất đai: rất cần nhưng chưa đủ

Đất đai, ở mọi nơi và trong mọi lúc, luôn luôn là nguồn tài sản quan trọng, thậm chí là quan trọng nhất đối với đa số người dân. Ảnh: LÊ HOÀNG VŨ

De Soto là một trong những nhà kinh tế có ảnh hưởng nhiều nhất về chính sách trao quyền tài sản đất đai cho người dân ở các nước đang phát triển. Từ thực tế ở Peru, quê hương ông, cũng như từ các nước châu Mỹ Latinh, de Soto quan sát thấy người nghèo thực ra có nhiều tài sản kinh tế hơn họ nghĩ, chỉ có điều phần lớn các tài sản này tồn tại dưới dạng “vốn chết” do đất đai không được sở hữu và hoạt động kinh doanh không được đăng ký chính thức.

Vì tính “phi chính thức” của tài sản nên chúng không thể chuyển thành “vốn sống” để có thể sử dụng trong các giao dịch chính thức. Hệ quả là người dân thì đói nghèo và nền kinh tế thì trì trệ. Thông điệp chính sách hiển nhiên từ những quan sát này - được trình bày trong cuốn sách nhan đề Bí ẩn của vốn - là để đảo ngược tình trạng đói nghèo và trì trệ thì nhà nước phải xác lập và bảo vệ quyền tài sản cho người dân một cách chắc chắn.

Trên thực tế, chính sách này đã được áp dụng một cách mạnh mẽ ở Peru và ở nhiều quốc gia đang phát triển khác, với sự hậu thuẫn không chỉ của nhà nước sở tại mà còn của Ngân hàng Thế giới. Tuy nhiên, kết quả đến thời điểm này là mặc dù có một số cải thiện về mức đầu tư và vốn hóa, song mức độ thành công của chính sách thua xa kỳ vọng ban đầu. Tại sao vậy?

Khi quyền tài sản của người dân được minh định rõ ràng và được pháp luật bảo vệ thì chủ tài sản sẽ có động cơ đầu tư nhiều hơn, dài hạn hơn, và quan trọng nhất là có thể “vốn hóa” các tài sản này, nhờ đó tạo nên tăng trưởng kinh tế.

Nguyên nhân cơ bản nằm ở chỗ quyền tài sản không phải là quyền tuyệt đối, trái lại nó bị chế định và được chế tài bởi nhiều quy định pháp luật và môi trường kinh tế - chính trị nói chung.

Trong trường hợp của Peru, và điều này cũng đúng ở rất nhiều quốc gia đang phát triển khác, thời hạn sử dụng đất ngắn và không chắc chắn cũng như nguy cơ bị trục xuất hay thu hồi đất luôn luôn là nỗi sợ hãi dai dẳng và thường trực của người dân. Những rủi ro và bất định này làm suy giảm động cơ đầu tư dài hạn, tinh thần doanh nhân, cũng như ý định “vốn hóa” đất đai của người dân. “Vốn chết”, vì vậy, không được hồi sinh để trở thành đầu vào quan trọng cho hoạt động sản xuất kinh doanh của người dân.

Rào cản quan trọng thứ hai đối với việc biến “vốn chết” thành “vốn sống” nằm ở hệ thống ngân hàng. Chẳng hạn khi chiến dịch đăng ký quyền tài sản được triển khai rầm rộ ở Argentina vào thập niên 2000, các ngân hàng tư nhân thường chỉ cấp tín dụng cho những người có mức lương cao và công việc ổn định. Vì vậy, dù có quyền tài sản hay không thì những người nông dân nghèo cũng chỉ có thể tiếp nhận tín dụng từ các ngân hàng chính sách chứ không thể tiếp cận được tín dụng từ các ngân hàng tư nhân. Hơn nữa, các ngân hàng thường đề ra những tiêu chuẩn phức tạp về hồ sơ và hạn mức tín dụng làm nản lòng những người dân tuy chí thú làm ăn nhưng chỉ quen đầu tắt mặt tối hay chân lấm tay bùn.

Những quy định liên quan đến việc thế chấp tài sản để vay vốn cũng là một rào cản quan trọng đối với việc vốn hóa đất đai. Về phía người dân, những điều khoản phức tạp và khó hiểu trong hợp đồng thế chấp vay vốn làm họ nản chí vì sợ mất tài sản khi không đáp ứng được các điều khoản của hợp đồng, đặc biệt là trong bối cảnh kinh tế bấp bênh. Đối với các ngân hàng, họ luôn e ngại rằng trong khi lợi nhuận tài chính thu được từ tín dụng cho người nghèo chẳng đáng là bao thì rủi ro trong việc thực thi quyền về tài sản thế chấp của mình lại không chắc chắn. Có thể nói quyền tài sản của người đi vay tiền cũng như quyền của ngân hàng đối với các tài sản thế chấp quan trọng ngang nhau - và khi cả hai quyền này cùng không chắc chắn thì “vốn hóa” không thể xảy ra như kỳ vọng lý thuyết.

Hai rào cản quan trọng nữa là hạn điền và quy hoạch đất (và đi đôi với nó là khả năng chuyển đổi công năng sử dụng của đất).

Chính sách hạn điền - cùng với việc thiếu vắng thị trường đất đai thứ cấp - sẽ cản trở việc tích tụ ruộng đất, khả năng áp dụng cơ giới hóa và tiến bộ khoa học kỹ thuật cũng như tiềm năng khai thác lợi ích kinh tế nhờ quy mô.

Chính sách quy hoạch đất (chẳng hạn như nghị quyết giữ 3,8 triệu héc ta đất trồng lúa) cùng với những quy định nghiêm ngặt về chuyển đổi công năng sử dụng đất vô hình trung đã trói chặt chân người nông dân vào ruộng lúa, trong khi đó thu nhập từ trồng lúa vừa thấp, vừa bấp bênh, không những thế lại tiềm ẩn nguy cơ nghiêm trọng về ô nhiễm đất do sử dụng quá mức phân bón và thuốc trừ sâu.

Trong những điều kiện này, ngay cả khi đất đã trở thành “tài sản” thực thụ thì người nông dân vẫn không có nhiều cơ hội để cải thiện cuộc sống do tài sản của họ hoặc không thể chuyển đổi sang công năng khác, hoặc mức độ sinh lời rất hạn chế và không ổn định.

Đất đai, ở mọi nơi và trong mọi lúc, luôn luôn là nguồn tài sản quan trọng, thậm chí là quan trọng nhất đối với đa số người dân. Chính vì tầm quan trọng như vậy mà đất đai thường cũng là nguồn cơn của những xung đột gay gắt nhất trong xã hội, đặc biệt là ở các quốc gia đang phát triển nơi quyền sở hữu chưa được xác lập một cách rõ ràng và bảo vệ một cách an toàn. Việc thiết lập quyền tài sản về đất đai, vì vậy, phải là một ưu tiên hàng đầu ở các quốc gia này, vừa để hiện thực hóa giá trị tài sản cho người dân, vừa để tháo bớt ngòi nổ xung đột trong xã hội.

Tuy nhiên, để “vốn chết” thực sự trở thành “vốn sống” thì việc xác lập quyền tài sản mới chỉ là điều kiện cần song chưa phải là điều kiện đủ. Thiếu những luật định và chính sách hợp lý về thời hạn sử dụng đất, thu hồi và chuyển quyền sử dụng đất, thế chấp đất để vay vốn từ ngân hàng, đảm bảo công bằng giữa đất đô thị và nông thôn... sẽ ngăn cản người dân phát huy triệt để quyền tài sản để kiến tạo cơ hội kinh tế cho mình và sự phồn vinh cho đất nước.