Mấu chốt để huy động nguồn lực theo phương thức đối tác công tư

Sau những ảnh hưởng nặng nề của dịch COVID-19, cũng như nhiều quốc gia khác trên thế giới, Việt Nam đang bắt đầu tiến trình tái khởi động và phục hồi nền kinh tế.

Theo các chuyên gia kinh tế, thời điểm này, Việt Nam đang đứng trước nhu cầu "bùng nổ" về đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng song lại phải đối mặt với một thách thức rất lớn và khó khăn, đó là nguồn lực đầu tư đang rất hạn hẹp, kể cả nguồn lực của Chính phủ, cũng như của khu vực kinh tế tư nhân.

Dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) dự kiến thông qua tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa 14 được xem là sẽ giải tỏa nút thắt thu hút nguồn vốn khu vực tư nhân.

Qua nhiều khảo sát, đánh giá thực trạng của doanh nghiệp do Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) tiến hành ở giai đoạn trước, trong và sau dịch COVID-19, ông Vũ Tiến Lộc, Chủ tịch VCCI, nhận định lúc này, đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng cũng rủi ro hơn rất nhiều. 

Đại dịch, chiến tranh thương mại Mỹ-Trung và sự thay đổi địa chính trị, kinh tế trên thế giới đang khiến cho các dự án đầu tư theo hình thức PPP trở nên rủi ro hơn rất nhiều. Đó là lý do vì sao các nhà đầu tư tỏ ra thận trọng hơn, kéo theo đó là sự cạnh tranh để thu hút vốn đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng cũng trở nên gay gắt hơn rất nhiều so với trước đây.

"Đã tới lúc, tư duy hoạch định chính sách về phương thức PPP cần phải được thay đổi. Không thể bê nguyên xi như sáu hay bảy tháng trước so với thời điểm chưa xảy ra dịch bệnh," ông Lộc nhấn mạnh. 

Để có thể tăng cường tính khả thi, các dự án PPP cần phải được dỡ bỏ những rào cản để bảo đảm cho sự linh hoạt, khả năng chống chịu cao và sự phối hợp lợi ích giữa các bên tham gia cũng cần phải hài hòa hơn so với trước đây.

"Giờ không phải là lúc có thể siết chặt các quy định về PPP, mà cần phải dỡ bỏ những rào cản để bảo đảm cho cả khu vực Nhà nước cũng như khu vực đầu tư tư nhân có thể linh hoạt, thích ứng với cạnh tranh, chia sẻ được rủi ro và cùng hưởng lợi trong đầu tư." 

Gút lại vấn đề xây dựng Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư, ông Lộc bình luận, phải kiến tạo một hành lang pháp lý phù hợp, chuẩn mực và dễ thích ứng để việc thu hút nguồn lực đầu tư cho cơ sở hạ tầng được nhanh chóng, thuận lợi và hiệu quả.

Đại diện Ngân hàng Phát triển châu Á, ông Đào Việt Dũng, Chuyên gia cao cấp về quản lý Nhà nước và PPP (ADB), cho biết thực tiễn của nhiều quốc gia trên thế giới cho thấy, về đầu tư PPP, các nước đều quy định linh hoạt vì nhu cầu của họ rất đa dạng. Tùy từng thời kỳ nên họ chỉ quy định theo hướng chọn bỏ. Trong khi đó, Việt Nam lại chủ trương thu hẹp.

Theo quan điểm cá nhân, vị chuyên gia bày tỏ, nếu Việt Nam đi sâu vào việc cụ thể hóa các quy định và chính sách, có thể sẽ khiến lĩnh vực ấy trở nên "xơ cứng," không linh hoạt. Việc xây dựng hành lang pháp lý cho phương thức đầu tư PPP nên để mở và linh hoạt hơn. Theo đó, nên để Chính phủ quy định cụ thể các điều kiện và quy định của từng dự án, trong từng thời kỳ.

Bàn về vấn đề tài chính cho các dự án PPP, theo ông Dũng, đây là khâu quyết định sự thành bại của mỗi dự án. Do đó, việc chuẩn bị dự án mà phải nằm trong xét duyệt của ngân sách năm năm thì "theo kinh nghiệm của ADB trong việc hỗ trợ chuẩn bị dự án, chúng tôi gặp nhiều khó khăn liên quan tới vấn đề này. 

Nhất là với những dự án có phần đóng góp của Chính phủ thì để dự án được khả thi, nên có dòng ngân sách riêng cho dự án PPP," ông Dũng đề xuất.

Vị chuyên gia này cho rằng, không phải hoàn toàn là dự án đầu tư công. Nếu "trói" vào kế hoạch đầu tư công trung hạn thì sẽ thiếu sự linh hoạt và khó khăn trong quản lý. Có dòng ngân sách riêng sẽ linh hoạt hơn, lại có quản lý riêng cho loại hình này. 

Như thế sẽ có chế tài cụ thể để kiểm soát, bảo đảm khả năng quản trị của Bộ Tài chính. Qua đó tạo điều kiện để việc triển khai dự án dễ đi tới thành công. Đây cũng là biện pháp để thúc đẩy các dự án PPP mà không bị "quá" gắn kết hay ràng buộc hoàn toàn với ngân sách Nhà nước.

"Khi có dòng ngân sách riêng, nhà đầu tư sẽ thấy được Chính phủ có các cam kết rõ ràng, linh hoạt, sẽ khiến họ an tâm rất nhiều. Đồng thời, phía các ngân hàng khi cho vay với rủi ro thấp thì họ cũng sẽ dễ cho vay hơn, chi phí thấp hơn. 

Bên cạnh việc có dòng ngân sách riêng, cần có sự tăng cường quản trị, giám sát của Bộ Tài chính trong quá trình này," ông Dũng khuyến nghị.

Ông Đoàn Giang, Chuyên gia PPP của Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID), cho biết 80% vốn của mỗi dự án PPP là từ ngân hàng nên các ngân hàng quan tâm tới việc bảo đảm quyền lợi của họ. 

Do đó, vấn đề quyền của ngân hàng cần phải được thiết lập trong các quy định pháp lý về PPP. Phải làm sao để cho họ thấy có khả năng thu hồi vốn và có quyền tham gia, được bảo đảm quyền lợi theo luật định.

Xung quanh câu chuyện cơ chế vốn các dự án PPP, ông Trần Duy Hưng, Giám đốc Công ty tư vấn Monitor Consulting, khẳng định khi tham gia dự án, phần vốn của Nhà nước chỉ là vốn mồi nhưng lại giữ vai trò rất quan trọng trong việc thúc đẩy dự án. 

Nếu nhìn xuyên suốt quá trình phát triển các văn bản pháp luật liên quan đến những dự án cơ sở hạ tầng theo phương thức xây dựng-vận hành-chuyển giao (BOT) trong suốt thời gian trước cho đến nay, quy trình phân bổ lập vốn cho dự án PPP không có nhiều thay đổi; việc bổ sung vốn dự phòng cho dự án không nằm trong danh mục.

Gần như ở các dự án đã triển khai, Nhà nước chỉ tham gia với vai trò giải phóng mặt bằng. Chưa có dự án nào sử dụng vốn hỗ trợ xây dựng. Từ thực tế tư vấn cho các nhà đầu tư, ông Hưng cho hay các nhà đầu tư đều đặt câu hỏi: nếu lập vốn PPP từ đầu tư công trung hạn thì vốn hỗ trợ xây dựng có tồn tại ở Việt Nam hay không? 

Việc phân bổ vốn đầu tư công trung hạn như hiện nay là rất thiếu linh hoạt, khó quản lý rủi ro về tài khóa. Vì thế, nên có quỹ hoặc dòng ngân sách riêng cho các dự án PPP mới mong việc thu hút nguồn lực, nguồn vốn từ các thành phần kinh tế sẽ nhanh chóng, thuận lợi và hiệu quả.

Trước những thách thức về nguồn lực để thúc đẩy các dự án PPP tại Việt Nam trong bối cảnh mới, đồng tình với nhiều quan điểm của các chuyên gia kinh tế nghiên cứu về vấn đề này, ông Vũ Tiến Lộc cho rằng, song song với việc hoàn thiện thể chế pháp luật về phương thức đầu tư hợp tác công tư thì việc triển khai các bước chuẩn bị cho dự án PPP cũng cần phải được thực hiện nghiêm túc bởi các bên tham gia. 

Nhất là trong việc tổ chức đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư phải đảm bảo tính cạnh tranh và minh bạch. Đây chính là cách thức tốt nhất có thể thu hút các nhà đầu tư nghiêm túc và đem lại hiệu quả cao nhất cho lợi ích quốc gia và người dân-người sử dụng.

Từ thực tiễn thực hành PPP, ông Lộc cho hay ở Quảng Ninh, có đến trên 62% vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng là từ khu vực tư nhân. Riêng các dự án PPP thì một đồng vốn đầu tư của Nhà nước sẽ kéo theo tám, chín đồng vốn đầu tư từ khu vực tư nhân. 

Đây là mô hình rất tốt để các địa phương khác có thể học hỏi và rút kinh nghiệm trong việc huy động nguồn lực cho các công trình cơ sở hạ tầng.

Việc quy định hạn chế lĩnh vực đầu tư PPP như cách làm hiện nay đang là một rào cản thu hút đầu tư tư nhân vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng. Do đó, theo ông Lộc, cần mở rộng lĩnh vực đầu tư theo hình thức PPP. Điều này không có nghĩa là nguồn lực của Nhà nước sẽ bị dàn trải. 

Việc mở rộng hoặc thậm chí không hạn chế lĩnh vực đầu tư theo hình thức PPP có ý nghĩa quan trọng trong việc huy động tối đa nguồn lực tài chính, công nghệ, kỹ thuật của khu vực tư nhân, đáp ứng nhu cầu đa dạng của các dự án cơ sở hạ tầng và các dịch vụ công của quốc gia trong thời gian tới.