Trông chờ gì ở Luật Quản lý nợ công?

Làm rõ hơn khái niệm cũ

Luật Quản lý nợ công hiện nay quy định nợ công gồm nợ chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Trong dự thảo luật quản lý nợ công (sửa đổi) - gọi tắt dự thảo luật, cơ quan soạn thảo là Bộ Tài chính giữ nguyên quan điểm này, nhưng làm rõ thêm hai ý liên quan đến DNNN: Nợ công không bao gồm nợ tự vay tự trả của DNNN; và các khoản nợ vay lại, nợ được Chính phủ bảo lãnh cho DNNN được tính vào nợ công.

Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ Mai Tiến Dũng khẳng định, phạm vi nợ công theo định nghĩa mới này dần tiếp cận với “thông lệ quốc tế” và được các thành viên Chính phủ “thống nhất”. Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng bổ sung: “Nếu đưa nợ tự vay tự trả của DNNN vào nợ công có nghĩa là chuyển nợ từ doanh nghiệp sang nợ của Chính phủ. Điều này không phù hợp”. Ông Dũng giải thích, khi vay nợ DNNN có trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ trả nợ theo quy định, và trường hợp không trả được nợ thì có thể thực hiện phá sản.

“Thông lệ quốc tế”, như ông Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ khẳng định, là có thật. Theo hướng dẫn về số liệu thống kê nợ khu vực công của IMF, định chế tài chính này nhấn mạnh khuyến cáo không tính tất cả các khoản nợ của các DNNN vào nợ công vì đây không phải là các khoản bảo lãnh vô điều kiện của Chính phủ. Một quan chức thuộc Ngân hàng Nhà nước bình luận: “Việc Chính phủ giải cứu các DNNN làm ăn thua lỗ là có thật, nhưng không phải tất cả DNNN làm ăn thua lỗ đều được Chính phủ giải cứu. Bên cạnh đó, việc các DNNN phá sản ở Việt Nam cũng có thật. Khi họ phá sản, Chính phủ với tư cách là chủ sở hữu cũng chỉ chịu trách nhiệm trong phạm vi vốn góp của mình mà thôi. Điều này sẽ không tác động trực tiếp lên nợ công”.

Khoản 5, điều 4 của Nghị định số 206/2013/NĐ-CP ngày 9-12-2013 về quản lý nợ của doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ đã quy định: “Các giải pháp về xử lý nợ phải được thực hiện một cách đồng bộ trên cơ sở tổ chức sắp xếp, nâng cao hiệu quả của doanh nghiệp để có nguồn trả nợ nhằm lành mạnh hóa và ổn định lâu dài tình hình tài chính doanh nghiệp theo nguyên tắc nợ doanh nghiệp tự vay, tự trả, tự chịu trách nhiệm”. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 958/QĐ-TTg ngày 27-7-2012 phê duyệt Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn đến năm 2030 quy định thêm: “Tăng cường kiểm tra, giám sát việc vay nợ, sử dụng vốn vay và thanh toán nợ của DNNN, bảo đảm không để xảy ra tình trạng đổ vỡ, phá sản do không trả được nợ. Kiên quyết thực hiện việc giải thể, phá sản các DNNN kinh doanh thua lỗ, kém hiệu quả, mất vốn nhà nước”.

Như vậy, tinh thần của các văn bản dưới luật này đã được đưa vào dự thảo luật.

Thực trạng vay và bảo lãnh

Nghị định số 78/2010/NĐ-CP ngày 14-7-2010 về cho vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ quy định, Chính phủ không chịu trách nhiệm đối với các khoản nợ do các doanh nghiệp trực tiếp đi vay nước ngoài, trừ các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh. Đối với trường hợp vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ (vốn ODA hoặc vốn vay thương mại, vay ưu đãi), cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể sắp xếp lại lịch trả nợ (khoanh nợ, giãn thời hạn trả nợ) khi doanh nghiệp gặp khó khăn tạm thời; điều chỉnh điều kiện cho vay lại (lãi suất, thời hạn trả nợ) hoặc xóa một phần nợ khi doanh nghiệp gặp khó khăn nghiêm trọng. Nguồn tài chính để Nhà nước thực hiện các hoạt động trên chủ yếu từ Quỹ Tích lũy trả nợ.

Những quy định về hỗ trợ của Nhà nước trên đây áp dụng chung cho mọi đối tượng doanh nghiệp không phân biệt hình thức sở hữu. Trên thực tế, việc bảo lãnh vay nước ngoài của Chính phủ hoặc cho vay lại các nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ thường hướng đến các dự án lớn, quan trọng, mà phần nhiều thuộc về các tập đoàn, tổng công ty nhà nước. Theo Báo cáo số 620/BC-CP ngày 11-11-2015 của Chính phủ, nợ nước ngoài của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước là 381.419 tỉ đồng (tính đến cuối năm 2014), trong đó, vay lại vốn ODA của Chính phủ là 117.986 tỉ đồng; vay lại nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh là 124.104 tỉ đồng, các tập đoàn, tổng công ty tự vay, tự trả là 91.879 tỉ đồng.

Theo Bộ Tài chính, trong giai đoạn 2011-2015, bộ này đã cấp bảo lãnh vay trong và ngoài nước cho 35 dự án với tổng số vốn cam kết khoảng 15,6 tỉ đô la Mỹ, trong đó hầu hết là vay nước ngoài với 14 tỉ đô la Mỹ. Tổng số tiền Chính phủ cam kết bảo lãnh trong giai đoạn này gấp 3 lần giai đoạn 2007-2010 là 5,75 tỉ đô la Mỹ. Bộ Tài chính thừa nhận, các nghĩa vụ nợ dự phòng từ bảo lãnh Chính phủ là một trong những áp lực lên nợ công và nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ.

Trách nhiệm trả nợ thuộc về các tổng công ty, tập đoàn kinh tế, tuy nhiên, nhiều dự án không hiệu quả hoặc do quản lý, điều hành yếu kém, dẫn tới không có khả năng trả được các khoản nợ đến hạn, buộc Nhà nước phải chi trả nợ thay từ Quỹ Tích lũy trả nợ.

Có khá nhiều tập đoàn kinh tế, tổng công ty và DNNN được hỗ trợ trong việc trả nợ với các hình thức như: được chủ nợ khoanh nợ, giãn nợ, giảm nợ, gia hạn nợ, xóa nợ. Bên cạnh đó, DNNN thua lỗ lại được chỉ đạo để DNNN hay một tổ chức tài chính khác mua lại nợ, nhận chuyển giao nợ, chuyển nợ thành vốn chủ sở hữu, vốn góp, cổ phần; được Nhà nước trả nợ thay khi không trả được các khoản nợ nước ngoài đến hạn phải trả.

Quy định trong dự thảo luật về nghĩa vụ tự chủ trong vay nợ của DNNN mới chỉ là một bước tiến. Ít nhất, nó buộc các tổ chức tín dụng sẽ phải thận trọng hơn trong việc cho các DNNN vay vì họ hiểu nếu DNNN làm ăn không hiệu quả thì họ sẽ có thể mất vốn.

Theo Chính phủ, sau 25 năm cổ phần hóa, số vốn nhà nước ở khu vực DNNN được bán đi chỉ vỏn vẹn 8%, trong khi số DNNN đã giảm từ 12.000 xuống còn gần 600. Các DNNN làm ăn thiếu hiệu quả, mất vốn có nghĩa là gây tổn thất cho Nhà nước, và người dân. Những số liệu nộp ngân sách ngày càng suy giảm của khu vực kinh tế này, theo các báo cáo gần đây của Bộ Tài chính, cho thấy rủi ro hiện hữu. Nếu tình hình tệ hơn, ai sẽ trả nợ thay cho họ? Vì thế, ngoài bước khởi đầu trên, cần tiếp tục giảm vốn nhà nước tại doanh nghiệp.