Dự thảo Luật đầu tư PPP: Chưa đáp ứng được kì vọng

Quan hệ đối tác công tư (PPP) đã được sử dụng rộng rãi ở nhiều quốc gia khác nhau (Anh, Úc, Pháp, Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha, một số quốc gia châu Á) như một hình thức tài chính để xây dựng và vận hành các loại cơ sở hạ tầng khác nhau.

Hàn Quốc là quốc gia đã sớm áp dụng công cụ này, với luật ban hành năm 1994 và kể từ đó, hơn 700 dự án cơ sở hạ tầng đã được tài trợ thông qua các hợp đồng PPP, bao gồm một loạt các dự án về đường bộ, đường sắt, cảng, sân bay, công trình nước, trường học, nhà ở xã hội, bảo tàng...

Tuy nhiên, nhiều vấn đề đã nảy sinh trong quá trình ký kết, thực hiện hợp đồng PPP.

Ví dụ như các nhà đầu tư không kiếm được mức lợi nhuận tương ứng với rủi ro phải chịu vì các khoản lãi đó chưa đáp ứng các điều kiện thị trường tài chính khác nhau.

Do đó, các quy định về hợp đồng PPP cần được sửa đổi để mang tính khả thi cao hơn. Mặt khác, những yếu tố khác cũng có sự ảnh hưởng nhất định đến hợp đồng PPP như tính chất ngược chu kỳ của dòng tiền PPP có mối tương quan nghịch giữa điều kiện kinh tế vĩ mô và chỉ số chi phí đối với các dự án PPP;

Dòng tiền PPP có mối tương quan tích cực với mức chênh lệch của các cổ phiếu có tỷ lệ BTMR (hệ số giá trị sổ sách/giá trị thị trường - Book-To-Market Ratio) cao; và dòng tiền PPP cũng cho thấy mối tương quan tích cực với mức chênh lệch đối với các cổ phiếu có giá trị nhỏ.

Về mặt thỏa thuận, Điều 47 của Dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) đưa ra các nội dung cơ bản của hợp đồng.

Nói chung, dự thảo chỉ mới đưa ra được các nội dung chủ yếu để các bên thỏa thuận chi tiết hơn. Do đó, mỗi bên cần cân nhắc nhiều trong việc thỏa thuận và chia sẻ rủi ro của mình.

Sẽ có rủi ro trong việc bị lệch nhu cầu thực hiện hoặc phí người dùng thực tế so với dự kiến do doanh thu chỉ phụ thuộc vào dòng tiền được tạo ra thông qua vận hành cấu trúc; và người phải chịu những rủi ro này là chính phủ vì sự đảm bảo thanh toán cố định cho nhà đầu tư trong cả việc xây dựng và vận hành cơ sở.

Một rủi ro quan trọng khác cần được xem xét là rủi ro mặc định mà nhà đầu tư phải đối diện.

Các hợp đồng PPP cần một khoảng thời gian dài cho việc hình thành cũng như xây dựng và vận hành. Có những trường hợp phải mất một vài năm năm để lập kế hoạch dự án ban đầu do độ phức tạp tăng cao.

Ngoài ra, các loại hợp đồng PPP đều phải trải qua một loạt các thử nghiệm và đánh giá của chính phủ. 

Sau đó, giai đoạn ký kết hợp đồng, chọn nhà đầu tư làm nhà thầu chính, đàm phán các điều khoản hợp đồng,… có thể kéo dài thêm một thời gian nữa và cần lưu ý là việc kéo dài này thường chủ yếu là do việc thỏa thuận các điều khoản nhằm tiết kiệm chi phí/ngân sách từ phía nhà nước.

Về việc hỗ trợ thu hồi đất để thực hiện dự án, Dự thảo chỉ đề cập: “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chủ trì, phối hợp với cơ quan có thẩm quyền, cơ quan ký kết hợp đồng tổ chức bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và hoàn thành các thủ tục giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án theo quy định của pháp luật về đất đai, hợp đồng dự án PPP và các hợp đồng liên quan”.

Ngoài ra, ở Điều 80 của Dự thảo đề cập thêm về ưu đãi đầu tư như sau: “Doanh nghiệp dự án PPP được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc cho phép sử dụng tài sản công khác để thực hiện hợp đồng PPP”.

Đây là một quy định chung chung và hoàn toàn chưa thể hiện được sự hỗ trợ rõ ràng cho nhà đầu tư, ví dụ như việc đảm bảo này sẽ được tiến hành trong thời gian bao lâu và những cơ chế áp dụng khi thời gian hỗ trợ thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất kéo dài quá mức.

Khi quá trình thu hồi đất bị đình trệ vì một nguyên do nào đó thì sẽ trở thành rủi ro về địa điểm, từ đó kéo theo hàng loạt rủi ro khác như rủi ro thử nghiệm vận hành, rủi ro tài trợ, rủi ro thu nhập, rủi ro kết nối, rủi ro giao diện và các rủi ro khác.

Thêm vào đó, chi phí đầu tư ban đầu, chi phí xây dựng, chi phí vận hành và bảo trì cao với thời gian nhượng quyền dài sẽ làm cho nhà đầu tư không đủ thu nhập để trả nợ đầu tư, lãi và có được lợi nhuận dự kiến.

Thời gian chuyển giao cũng sẽ gây ra các rủi ro ngoài dự kiến như sự thay đổi tiền tệ, lạm phát,… Do đó, các dự án PPP theo các quy định của Dự thảo sẽ không hấp dẫn đối với các đối tác tư nhân và sẽ không thành công trong đấu thầu rộng rãi.

Vậy làm thế nào để thay đổi chế độ hợp đồng PPP hiện tại nhằm tăng cường lợi nhuận thông qua tỷ lệ hợp đồng cũng như các thỏa thuận chia sẻ rủi ro cho cả nhà đầu tư và Nhà nước?

Giải pháp cơ bản nhất chính là các dự án PPP phải có mức độ khả thi về kinh tế có thể đảm bảo an ninh cho đầu tư cho các nhà đầu tư khỏi những hạn chế và rủi ro trong việc lập kế hoạch, thực hiện, vận hành và đầu tư tổng thể.

Sự sửa đổi về luật cần cung cấp sự chắc chắn trong kinh doanh, cấp phép và khuyến khích để cải thiện tính khả thi về kinh tế của các dự án được cung cấp.

Khi xây dựng những quy định về PPP, cần cân nhắc đến bốn yếu tố quan trọng là: Giá trị ròng hiện tại, tỷ lệ chi phí lợi ích, thời gian hoàn vốn, và tỷ lệ hoàn vốn nội bộ. Ngoài ra, cần có những quy định để tăng cạnh tranh giữa các nhà thầu tiềm năng trong việc đấu thầu các dự án PPP, tránh tình trạng chưa diễn ra đã biết ai trúng thầu.

Cần nhận định rằng ngân sách nhà nước không thể hỗ trợ toàn bộ nhu cầu tài chính cho việc phát triển cơ sở hạ tầng; do đó, chính phủ cần khuyến khích sự tham gia nhiều hơn của các nhà đầu tư thông qua PPP.

Để hấp dẫn hơn đối với các nhà đầu tư, chính phủ có thể cung cấp các chính sách hoặc một số loại ưu đãi cho các nhà đầu tư, ví dụ như chính sách khuyến khích bảo trì dựa trên hiệu suất, chính sách khuyến khích đầu tư, chính sách khuyến khích hoàn thành dự án, tiền thưởng ưu đãi hoặc khấu trừ từ khi bắt đầu hợp đồng như Indonesina đã áp dụng cho các dự án PPP về cơ sở hạ tầng giao thông.

(*)Học viện Tư pháp