Xây dựng các đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt ở Việt Nam là cần thiết

Khái niệm về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt của Việt Nam và các mô hình tương tự trên thế giới

Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (HCKTĐB) là một trong bốn loại đơn vị hành chính của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam và do Quốc hội quyết định thành lập (Khoản 9 Điều 70 và khoản 1 Điều 110 của Hiến pháp năm 2013). Điều 74 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định “đơn vị HCKTĐB do Quốc hội quyết định thành lập, được áp dụng các cơ chế, chính sách đặc biệt về kinh tế - xã hội, có chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đơn vị HCKTĐB đó”.

Đối với các nước trên thế giới, mô hình đặc khu kinh tế (ĐKKT) ở mỗi quốc gia và vùng lãnh thổ có đặc điểm và quy định riêng, tuy nhiên trong các tài liệu đều thống nhất khái niệm ĐKKT là khu vực được phân định ranh giới địa lý rõ ràng và được bảo đảm về mặt an ninh; có thể chế quản lý hành chính riêng biệt; được hưởng các ưu đãi vượt trội về thuế, hải quan và có các đặc quyền cụ thể để phát triển kinh tế đặc thù, xây dựng môi trường đầu tư kinh doanh minh bạch, thuận lợi để thu hút công nghệ cao, phương pháp quản lý tiên tiến, khoa học...

Các ĐKKT trên thế giới có thể được phân loại thành các mô hình khác nhau căn cứ vào quy mô, tính chất của từng ĐKKT qua các thời kỳ. ĐKKT tổng hợp, đa chức năng và ĐKKT có chức năng chuyên biệt; ĐKKT chuyên về thương mại, dịch vụ, tài chính và ĐKKT sản xuất, chế tạo để xuất khẩu; ĐKKT có dân cư sinh sống; ĐKKT không có dân cư sinh sống... Thế hệ ĐKKT ban đầu chủ yếu cạnh tranh thu hút đầu tư dựa vào ưu đãi (thuế, đất đai…); thế hệ ĐKKT thứ hai dựa vào quy mô tiếp cận thị trường, đặc biệt là thị trường nước sở tại và lân cận; thế hệ các ĐKKT hiện nay cạnh tranh dựa vào sự kết nối và tham gia vào mạng sản xuất và chuỗi giá trị toàn cầu.

Mặc dù vậy, thế hệ ĐKKT hiện nay vẫn cần 2 yếu tố: 1) các ưu đãi không thể thấp hơn các vùng trong nước và 2) cần được bảo đảm khả năng tiếp cận thị trường toàn cầu.

Như vậy, so với các mô hình ĐKKT trên thế giới cho thấy đơn vị HCKTĐB ở nước ta theo quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương thực chất cũng là một loại hình ĐKKT được áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt cả về kinh tế - xã hội và tổ chức chính quyền địa phương.

Một góc huyện đảo Phú Quốc.

Sự cần thiết thành lập các đơn vị HCKTĐB tại Việt Nam

Một là, việc xây dựng và phát triển các đơn vị HCKTĐB là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước, đã được xác định trong 3 Văn kiện của Đại hội Đảng khóa X, XI và XII, 3 Nghị quyết của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII và XII(1), 6 Kết luận của Bộ Chính trị(2), 4 Nghị quyết của Quốc hội(3) và đã được thể chế hóa trong Hiến pháp năm 1992 (khoản 8 Điều 84), Hiến pháp năm 2013 (khoản 9 Điều 70, khoản 1 Điều 110 và khoản 2 Điều 111) và nhiều đạo luật liên quan như: Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Đầu tư, Luật Quy hoạch và mới đây nhất là Luật Quốc phòng. Theo đó, việc thành lập đơn vị HCKTĐB là để thực hiện chủ trương, chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Đảng, Nhà nước, các kết luận của Bộ Chính trị, cụ thể hóa quy định của Hiến pháp và các quy định liên quan để tạo cực tăng trưởng và thử nghiệm đổi mới, hoàn thiện tổ chức bộ máy thuộc hệ thống chính trị.

Hai là, việc thành lập đơn vị HCKTĐB tại Việt Nam hiện nay không lỗi thời vì nhiều nước trên thế giới vẫn đang tiếp tục xây dựng các ĐKKT thế hệ mới hoặc hoàn thiện thể chế, chính sách về các ĐKKT hiện có ở mức cao hơn, tiếp tục thử nghiệm thể chế mới, thúc đẩy phát triển kinh tế nhanh và bền vững hơn và nâng cao khả năng cạnh tranh. Ví dụ, Trung Quốc (thành lập ĐKKT Tiền Hải thuộc ĐKKT Thâm Quyến (2013); khu thương mại tự do Thượng Hải (2013); ĐKKT Hùng An (2017) và bổ sung chính sách ĐKKT Hải Nam (tháng 5-2018); Thái Lan (2015); Malaysia (2009); Indonesia (2012); Myanmar (2015); Nhật Bản (2015), Thành phố Quốc tế tự do Jeju Hàn Quốc (2011). Ấn Độ có 221 ĐKKT (2017). Mỹ có 177 khu ngoại thương đang hoạt động (2013).

Ba là, Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), các Hiệp định Thương mại tự do (FTA) và Hiệp định đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CTPPP) không có quy định cấm các nước thành viên thành lập ĐKKT. Việc tham gia các hiệp định này góp phần thúc đẩy cải cách thể chế trong nước nhưng chủ yếu tập trung vào cắt giảm hàng rào thuế quan, tạo thuận lợi về thương mại, đầu tư, hải quan mà không bao trùm tất cả các lĩnh vực về kinh tế, xã hội, tổ chức chính quyền địa phương, tư pháp… như các quy định áp dụng tại đơn vị HCKTĐB.

Các đơn vị HCKTĐB của nước ta và các ĐKKT trên thế giới có mục tiêu thử nghiệm thể chế, chính sách của quốc gia, đồng thời tạo thuận lợi đặc biệt để thực thi các cam kết quốc tế trong bối cảnh cải cách môi trường đầu tư kinh doanh trong phạm vi cả nước vẫn còn hạn chế.

Bốn là, qua hơn 30 năm đổi mới, đất nước ta đã đạt những thành tựu to lớn, có ý nghĩa lịch sử, kinh tế tăng trưởng khá, nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN) được hình thành và phát triển. Tuy nhiên, những năm gần đây, nền kinh tế nước ta đang có dấu hiệu phát triển chậm lại do việc khai thác các tiềm năng tĩnh của nền kinh tế đang dần tới hạn và sức hút của các mô hình khu kinh tế (KKT), khu công nghiệp (KCN), khu chế xuất (KCX), khu công nghệ cao (KCNC) sau 25 năm phát triển giảm dần, thiếu động lực phát triển đột phá. Lý do là: hệ thống pháp luật thiếu thống nhất; thiếu một cơ quan có đủ thẩm quyền quản lý hoạt động trên các lĩnh vực; bộ máy quản lý với thẩm quyền phân tán và có sự chồng lấn giữa các cơ quan quản lý nhà nước trên cùng lĩnh vực, địa bàn; chính sách ưu đãi đầu tư thiếu nhất quán, chưa đủ sức cạnh tranh quốc tế và kém linh hoạt do bị khống chế bởi khung pháp luật chuyên ngành; thủ tục hành chính, điều kiện đầu tư kinh doanh còn chưa đủ thông thoáng; phương thức phát triển kết cấu hạ tầng chưa đa dạng hóa; kết cấu hạ tầng và nguồn nhân lực chưa đáp ứng yêu cầu...

Thực tiễn qua hơn 30 năm đổi mới, mỗi khi nền kinh tế gặp khó khăn, trì trệ, chúng ta thường tập trung gỡ bỏ những rào cản về thể chế để giải phóng sức sản xuất, thúc đẩy khai thác tiềm năng, lợi thế của nền kinh tế. Thực tế đã chứng minh rằng tất cả các bước ngoặt về kinh tế đều do những cải cách về thể chế mang lại.

Trong điều kiện môi trường thể chế trong nước vẫn còn nhiều hạn chế và chưa thể tiến hành mở cửa hoàn toàn thì các ĐKKT vẫn là một trong hai sự lựa chọn tốt cho các nền kinh tế đang phát triển và hội nhập như Việt Nam. (Sự lựa chọn thứ nhất là cải cách toàn diện môi trường đầu tư và tự do hóa thương mại trên toàn bộ nền kinh tế).

Các yêu cầu đặt ra khi xây dựng các đơn vị HCKTĐB tại Việt Nam

Một là, xây dựng thể chế vượt trội tại các đơn vị HCKTĐB để tạo cực tăng trưởng và thử nghiệm đổi mới, hoàn thiện tổ chức bộ máy thuộc hệ thống chính trị, cụ thể như: thể chế kinh tế, hành chính, tư pháp, xây dựng tổ chức bộ máy tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Đồng thời góp phần thực hiện các Nghị quyết Trung ương, nhất là Nghị quyết số 06-NQ/TW ngày 5-11-2016 của Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần 4 khóa XII về thực hiện có hiệu quả tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế; Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 3-6-2017 của Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần 5 khóa XII về tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN; Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25-10-2017 của Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần 6 khóa XII về sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

Hai là, khai thác tốt nhất các tiềm năng để phát triển kinh tế-xã hội tại các đơn vị HCKTĐB theo hướng xanh - tri thức - bền vững, phát triển công nghệ cao, công nghiệp sáng tạo, thúc đẩy khởi nghiệp sáng tạo, bảo vệ môi trường thiên nhiên, chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, áp dụng phương thức quản lý khoa học, tiên tiến, hình thành môi trường sống văn minh, hiện đại, chất lượng cao; bảo đảm quốc phòng, an ninh, an sinh xã hội, giữ vững ổn định chính trị - xã hội, độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ; tạo tác động lan tỏa về phát triển kinh tế - xã hội đến vùng, cả nước, tạo điểm kết nối trong chuỗi giá trị khu vực và quốc tế.

Ba là, thu hút và huy động mọi nguồn lực, đặc biệt là của khu vực tư nhân trong nước và quốc tế để xây dựng và phát triển các đơn vị HCKTĐB bằng cải cách, đổi mới thể chế và môi trường đầu tư kinh doanh thông thoáng, thuận lợi. Vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước cho phát triển kết cấu hạ tầng các đơn vị HCKTĐB chỉ đóng vai trò “vốn mồi” để thu hút các nguồn lực khác.

Bốn là, đơn vị HCKTĐB là mô hình mới nên việc xây dựng các đơn vị HCKTĐB cần được thực hiện từng bước vững chắc, vừa làm vừa rút kinh nghiệm, đồng thời, cơ chế, chính sách phải bảo đảm tính vượt trội, đủ sức cạnh tranh khu vực và quốc tế.

Nội dung chủ yếu của Dự án Luật đơn vị HCKTĐB trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 5

Dự án Luật đơn vị HCKTĐB trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XIV có kết cấu gồm 6 chương, 85 điều và 6 Phụ lục, trong đó, tập trung quy định các cơ chế, chính sách đặc biệt về phát triển kinh tế - xã hội, tổ chức chính quyền và cơ quan tư pháp tại đơn vị HCKTĐB. Sau khi tiếp thu ý kiến xác đáng của các vị đại biểu Quốc hội (ĐBQH), cán bộ lão thành, chuyên gia, nhà khoa học và cử tri, dự án Luật đang tiếp tục được hoàn thiện với một số nội dung cơ bản sau đây:

1. Cơ chế, chính sách đặc biệt về phát triển kinh tế - xã hội

- Quy hoạch đơn vị HCKTĐB thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia và chỉ xây dựng một quy hoạch tổng thể do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.

- Xây dựng môi trường đầu tư kinh doanh công khai, minh bạch, cạnh tranh, thuận lợi thông qua thu hẹp các ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện và đơn giản hóa thủ tục đầu tư kinh doanh tại đơn vị HCKTĐB.

- Chính sách về đất đai và nhà ở: thời hạn sử dụng đất đai áp dụng như pháp luật hiện hành đối với khu kinh tế (không quá 70 năm); quy định về đối tượng người nước ngoài sở hữu về nhà ở được quy định thu hẹp hơn so với quy định hiện hành.

- Chính sách huy động các nguồn lực từ khu vực tư nhân trong và ngoài nước, trong đó ngân sách nhà nước hỗ trợ có điều kiện để đầu tư xây dựng một số ít công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, môi trường cấp thiết và quan trọng của đơn vị HCKTĐB và chỉ là “vốn mồi”.

- Chính sách ưu đãi đầu tư về thuế, tiền thuê đất chỉ áp dụng cho các dự án đầu tư sản xuất kinh doanh thuộc các ngành, nghề ưu tiên phát triển tại các đơn vị HCKTĐB có trọng tâm, trọng điểm, tránh dàn trải. - Chính sách phát triển các ngành dịch vụ, du lịch thông qua cho phép bán hàng miễn thuế gắn với một số điều kiện để đảm bảo kiểm tra, giám sát; cấp thị thực có thời hạn và cấp thị thực điện tử cho người nước ngoài như đang thực hiện thí điểm theo pháp luật hiện hành.

- Chính sách ưu đãi thuế thu nhập cá nhân và chính sách đãi ngộ có tính cạnh tranh theo cơ chế thị trường nhằm thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao đến làm việc tại đơn vị HCKTĐB nhưng gắn với cơ chế ràng buộc trách nhiệm.

- Chính sách về lao động, an sinh xã hội: từng bước đổi mới, thay thế chế độ công chức biên chế suốt đời bằng chế độ công chức theo hợp đồng làm việc tại cơ quan, tổ chức của đơn vị HCKTĐB; quản lý chặt chẽ lao động nước ngoài, nhất là lao động phổ thông.

2. Về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở đơn vị HCKTĐB Chính quyền địa phương ở đơn vị HCKTĐB là một cấp chính quyền gồm HĐND và UBND được tổ chức tinh gọn, được phân quyền thực hiện nhiều thẩm quyền của các cơ quan nhà nước cấp trên; thẩm quyền quản lý, điều hành phát triển kinh tế - xã hội được tập trung cho Chủ tịch UBND đặc khu, gắn với trách nhiệm người đứng đầu, có cơ chế giám sát phù hợp, tránh lạm quyền.

3. Về tổ chức, thẩm quyền của cơ quan tư pháp và cơ quan quản lý nhà nước khác Tòa án nhân dân đơn vị HCKTĐB có các thẩm quyền tương đương với Tòa án nhân dân cấp huyện theo quy định hiện hành và được bổ sung thẩm quyền giải quyết theo thủ tục sơ thẩm của Tòa án nhân dân cấp tỉnh đối với các vụ việc, vụ án đặc thù về dân sự, kinh doanh, thương mại (bao gồm cả các vụ án, vụ việc có yếu tố nước ngoài) và thẩm quyền giải quyết theo thủ tục sơ thẩm khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của UBND đơn vị HCKTĐB, Chủ tịch UBND đơn vị HCKTĐB. Viện kiểm sát nhân dân đơn vị HCKTĐB, cơ quan thi hành án dân sự đơn vị HCKTĐB được quy định tương ứng với thẩm quyền và tổ chức của Tòa án nhân dân đơn vị HCKTĐB. Các cơ quan quân đội, công an được tổ chức phù hợp với yêu cầu quản lý của đơn vị HCKTĐB, đảm bảo an ninh, quốc phòng, độc lập chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ.

Chú thích:

(1) Nghị quyết số 04-NQ/TW của Hội nghị Trung ương 4 khóa VIII tháng 12-1997; Nghị quyết số 05-NQ/TW của Hội nghị Trung ương 4 khóa XII tháng 11-2016; Nghị quyết số 11-NQ/TW của Hội nghị Trung ương 5 khóa XII tháng 6-2017.

(2) Thông báo 108-TB/TW ngày 1-10-2012; Kết luận số 53-KL/ TW ngày 24-12/2012; Kết luận số 81-KL/TW ngày 31-12-2013; Kết luận số 60–KL/TW ngày 16-4- 2013; Kết luận số 74-KL/TW ngày 17-10-2013; Thông báo kết luận số 21-TB/TW ngày 22-3-2017.

(3) Nghị quyết số 142/2016/ QH13 về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016- 2020; Nghị quyết số 24/2016/ QH14 về kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2016-2020 của Quốc hội khóa XIV; Nghị quyết số 48/2017/QH14 về kế hoạch phát triển kinh tế xã hội năm 2018 của Quốc hội khóa XIV; Nghị quyết số 34/2017/QH14 ngày 8-6-2017 của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2018 và điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2017.

Nguyễn Chí Dũng

Ủy viên Trung ương Đảng

Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư