Doanh nghiệp tư nhân cung cấp dịch vụ công ích: Đèn xanh đã thực sự bật?

Từ xưa đến nay, cung cấp các dịch vụ công ích vẫn được mặc định là nhiệm vụ của các DNNN.

Cắt cỏ, duy tu, duy trì cây xanh chỉ là một trong nhiều dịch vụ công mà Hà Nội và nhiều đô thị khác của cả nước đang sử dụng. Theo số liệu công bố thì tổng chi phí dịch vụ công ích của Hà Nội năm 2016 lên đến hơn 5.000 tỉ đồng. Điều đáng chú ý, gần như toàn bộ công việc dịch vụ công ích (vệ sinh môi trường, chiếu sáng, thoát nước, xử lý nước thải...) này vẫn được thực hiện dưới hình thức đặt hàng, chiếm đến 96,2% tổng chi phí trong năm 2015.

Không chỉ Hà Nội mà gần như tất cả các địa phương khác ở Việt Nam cũng đang ở tình trạng tương tự. Tại Đà Nẵng, Bắc Ninh, theo một nghiên cứu của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (CIEM), gần như 100% chi phí sử dụng cho hoạt động dịch vụ công ích được thực hiện theo hình thức đặt hàng, không thông qua đấu thầu rộng rãi và hầu như chưa mở cửa cho doanh nghiệp tư nhân tham gia.

Đèn xanh đã bật?

Một số địa phương đã bắt đầu “bật đèn xanh” cho các doanh nghiệp tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ công ích, tuy chiếm tỷ lệ rất khiêm tốn nhưng so với giai đoạn trước đây thì đó là tín hiệu tích cực. Ngay như thành phố Hà Nội, trong lĩnh vực xử lý nước thải, thì tỷ lệ hợp đồng được đưa ra đấu thầu- mở cửa cho khu vực tư nhân tham gia, từ 0% những năm trước đã lên đến 18,4% của năm 2015.

“Đèn xanh” được bật này cũng nhờ những thay đổi từ khung khổ pháp lý của Chính phủ, điển hình là chuyển biến của Nghị định 130/2013/NĐ-CP thay thế Nghị định 31/2005/NĐ-CP về sản xuất và cung ứng dịch vụ công ích.

Nghị định đầu tiên về dịch vụ công ích ở Việt Nam là Nghị định 31/2005/NĐ-CP và Quyết định số 256/2006/QĐ-TTg ngày 9-11-2006 của Thủ tướng Chính phủ ban hành quy chế đấu thầu, đặt hàng, giao kế hoạch thực hiện sản xuất và cung ứng dịch vụ công ích. Nhiều doanh nghiệp nhận xét tinh thần của Nghị định 31 này là nghị định của doanh nghiệp nhà nước (DNNN). Nghị định 31 dành nguyên 2/4 chương, 13/20 điều để quy định về công ty nhà nước thực hiện nhiệm vụ công ích. Trong Nghị định 31 chỉ có tám lĩnh vực thuộc danh mục thực hiện theo phương thức đấu thầu, 26 lĩnh vực còn lại thuộc danh mục thực hiện theo phương thức đặt hàng hoặc giao kế hoạch.

Nghị định 130/2013/NĐ-CP do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì ban hành đã có sự thay đổi lớn. Đây là nghị định được áp dụng chung cho mọi thành phần kinh tế, không còn nhấn mạnh đến vai trò của DNNN, chỉ dành 1/30 điều để quy định riêng. Danh mục thực hiện theo phương thức đấu thầu đã được tăng lên 21 lĩnh vực. Nghị định này đã dành một chương quy định về đấu thầu thực hiện sản xuất và cung ứng sản phẩm dịch vụ công ích, là cơ sở quan trọng để các cơ quan quản lý lựa chọn các doanh nghiệp tư nhân tham gia.

Mặc dù vậy vẫn thấy rõ sự ngập ngừng trong Nghị định 130 này. Theo khoản 1, điều 5 về lựa chọn phương thức cung ứng sản phẩm dịch vụ công ích thì phương thức đấu thầu được xếp đứng đầu theo thứ tự ưu tiên nhưng điều 10 lại ràng buộc việc tổ chức đấu thầu chỉ được thực hiện khi đáp ứng một số điều kiện cụ thể. Phương thức quản lý cơ bản vẫn như cũ, chưa có sự thay đổi căn bản về phương thức giá, nghiệm thu và thanh toán hợp đồng. Các hợp đồng đặt hàng chỉ quan tâm tới thành phần chi phí cấu thành nên giá trị hợp đồng mà chưa quan tâm đến đơn giá của sản phẩm dịch vụ công ích cuối cùng.

Tư nhân không được chào đón

Từ xưa đến nay, cung cấp các dịch vụ công ích vẫn được mặc định là nhiệm vụ của các DNNN. Dù rất tiềm năng nhưng các doanh nghiệp tư nhân muốn bước vào lĩnh vực này gặp rất nhiều khó khăn và trở ngại, không chỉ là từ khung khổ pháp lý mà còn từ sự hoài nghi, sự lo ngại, thói quen và cả ràng buộc lợi ích.

Trước hết là những e ngại về năng lực của khu vực kinh tế tư nhân. Không ít người luôn cho rằng khu vực này chưa có đủ năng lực để cung cấp dịch vụ vốn xưa nay chưa thấy bóng dáng của họ. Họ lo ngại về những hệ quả xảy ra như nếu doanh nghiệp tư nhân cung cấp không đủ, không đúng với yêu cầu, lo ngại về sự lỏng lẻo quản lý khi họ không phải là công ty trực thuộc bộ máy nhà nước.

Nhưng một câu hỏi lớn đặt ra là nếu không tạo cơ hội cho doanh nghiệp tư nhân tham gia thì biết đến bao giờ mới có những doanh nghiệp có năng lực và có kinh nghiệm? Và tại sao nếu hợp đồng không tuân thủ đúng thì Nhà nước lại không thể hành xử như những chủ hợp đồng khác - mang vụ việc ra các cơ quan tố tụng để giải quyết tranh chấp, để buộc các nhà cung cấp phải thực hiện đúng hợp đồng, phải bồi thường thiệt hại nếu đã xảy ra...?

Như là mặc định, khi DNNN thực hiện nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công được xem là thực hiện nhiệm vụ chính trị. Nhiều cơ quan nhà nước thích cơ chế này vì đơn giản là họ có quyền được giao, được đặt hàng, được dành những đơn hàng riêng cho những doanh nghiệp nhất định. Nhưng bản thân nhiều DNNN cũng than thở về cơ chế giao thực hiện nhiệm vụ chính trị này. Nó không rõ ràng và nặng tính xin - cho, thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ nhưng nhiều khi như “đi xin”. Xin khéo, xin giỏi thì được nhiều, xin kém thì được ít. Trên thực tế, cơ chế này không rành mạch, rủi ro, như nhiều DNNN cho biết có thể tháng 10 trong năm mới ký được hợp đồng, biết được giá cụ thể của hợp đồng trong khi công việc đã buộc thực hiện từ tháng 1.

Cuối cùng là những lo ngại về các sức ép từ doanh nghiệp tư nhân khi họ nắm giữ toàn bộ việc cung cấp các dịch vụ công thiết yếu. Để được tăng giá cung cấp dịch vụ, các vụ đình công, lãn công, biểu tình... có thể xảy ra. Những lo ngại khác liên quan đến việc khi đối mặt với cạnh tranh khắc nghiệt trên thị trường, người lao động trong các DNNN có thể bị sa thải, DNNN thiếu việc làm, bị cơ cấu lại tạo ra những xáo trộn lớn. Những bài học thất bại ở nhiều quốc gia khiến các cơ quan nhà nước ngại ngần.

Một câu hỏi lớn nữa đặt ra là nếu DNNN trong lĩnh vực công ích không phải đối mặt với cạnh tranh, sức ép của thị trường thì bao giờ sẽ có bộ máy tổ chức hoạt động hiệu quả và có chất lượng quản trị tốt được?

Bức bách thay đổi tư duy quản lý

Hiện nay, nhu cầu thay đổi cách thức quản lý trong cung cấp dịch vụ công ích là một bức bách lớn. Cách thức quản lý truyền thống là quản lý theo định mức, ước tính khối lượng công việc qua đấy tính toán chi phí theo những định mức đã được cơ quan nhà nước phê duyệt. Với cách thức quản lý này, chất lượng, sản phẩm dịch vụ cuối cùng không được quan tâm. Chẳng hạn như tưới nước thì mất bao nhiêu nước, bao nhiêu lần một tuần, quét đường thì hết bao nhiêu nhân công từ đó tính toán ra chi phí để đặt hàng. Đặt hàng của các nhà quản lý ở đây không như những ông chủ tư nhân đơn thuần, không phải là tưới cách thức nào để tiết kiệm nước nhất mà cây vẫn tươi tốt, cách thức nào để quét đường, vệ sinh đường phố sạch nhất, tạo ít cản trở người dân mà vẫn bảo đảm vệ sinh môi trường.

Vì tính cứng nhắc của định mức này mà nhiều doanh nghiệp tư nhân đang tham gia dịch vụ công ích cho rằng nó đang làm triệt tiêu tính đổi mới và sáng tạo của doanh nghiệp. Nếu doanh nghiệp làm khác, cho dù chất lượng tốt hơn, công nghệ tốt hơn nhưng vì trái với quy trình, không đúng với định mức thì không được trả tiền. Chẳng hạn một doanh nghiệp tư nhân sau khi thắng thầu một dự án xử lý nước thải ở Hà Nội đã tìm được công nghệ mới có thể giảm rất nhiều chi phí, chất lượng xử lý thậm chí tốt hơn nhưng họ không thể thực hiện. Lý do là trái với quy trình thực hiện đã được phê duyệt! Sau đó doanh nghiệp này phải bằng lòng với việc cải thiện chút ít để làm sao không trái với quy trình đã được phê duyệt.

Bảo đảm định mức, giữ vững quy trình được phê duyệt quan trọng hơn nhiều so với bài toán về chi phí và chất lượng dịch vụ. Liệu đây có phải là “vòng kim cô” khiến trong lĩnh vực công ích, Việt Nam vẫn loay hoay với trình độ công nghệ, quản lý lạc hậu trong khi thế giới đã thay đổi rất nhanh hay không?

Đã đến lúc cần thực hiện công khai, minh bạch mạnh mẽ hơn trong các hợp đồng cung cấp dịch vụ công ích. Chỉ nên quy định cụ thể những trường hợp hạn chế nhất định phải thực hiện phương thức đặt hàng và giao kế hoạch. Tất cả trường hợp còn lại đương nhiên phải thực hiện đấu thầu tương tự như Luật Đấu thầu. Khuyến khích áp dụng các hình thức hợp đồng với giá hợp đồng và phương thức nghiệm thu theo nguyên tắc Nhà nước quản lý đơn giá, chất lượng của sản phẩm, dịch vụ cuối cùng.