Sự thất bại của một chính sách kinh tế: Khi thực tiễn khác quá xa lí thuyết

Lí thuyết được ưa chuộng

Tổng thống Mỹ Donald Trump đã trao Huân chương Tự do cho nhà kinh tế học Arthur Laffer. Ảnh: New York Times.

Hôm 19/6 vừa qua, Tổng thống Mỹ Donald Trump đã trao Huân chương Tự do (huân chương cao quí nhất dành cho người ngoài các lực lượng vũ trang Mỹ) cho nhà kinh tế học Arthur Laffer.

Ông Laffer là cố vấn kinh tế dưới thời Tổng thống Ronald Regan thuộc Đảng cộng hòa (1981-1989). Là nhà kinh tế theo trường phái trọng cung (supply-side), ông nổi tiếng với đường cong Laffer mang tên ông. 

Đường cong này thể hiện mối quan hệ giữa thuế suất và doanh thu thuế. Theo Laffer, khi thuế suất tăng từ 0% lên một mức nhất định thì doanh thu thuế của chính phủ tăng theo nhưng nếu thuế suất tiếp tục tăng thì doanh thu thuế lại giảm. 

Laffer dùng đường cong này để ủng hộ các khuyến nghị giảm thuế suất nhằm làm tăng doanh thu chính phủ.

Một trong những tư tưởng mang phong cách đặc trưng của Laffer nói riêng và các nhà kinh tế trọng cung nói chung là "lí thuyết lợi ích kinh tế nhỏ giọt" (trickle-down economics).

Theo lí thuyết này, khi cần kích thích kinh tế, chính phủ sẽ hỗ trợ tầng lớp trên cùng trong xã hội bao gồm những người giàu và các tập đoàn lớn, sau đó tác động tích cực sẽ được nhỏ giọt (trickle down) xuống các tầng lớp khác.

Trong lễ trao Huân chương tự do, Tổng thống Trump không ngớt lời khen ngợi Arthur Laffer: "Tôi đã nghiên cứu đường cong Laffer trong rất nhiều năm" và "Trong lịch sử không mấy người có thể làm nên cuộc cách mạng trong tư duy và chính sách kinh tế như Tiến sĩ Laffer đã làm".

Ông Trump không chỉ khen Laffer một cách khách sáo mà đã thực sự vận dụng lí thuyết kinh tế trọng cung mà Laffer cổ súy vào chính sách của mình.

Cụ thể, vào tháng 12/2017 ông Trump kí thông qua Đạo luật Giảm thuế và Tạo việc làm (Tax cuts and Jobs Act) hạ thuế suất thu nhập doanh nghiệp (TNDN) từ 35% xuống còn 21%, tương ứng tỉ lệ giảm 40%. Ngoài ra, ông cũng giảm thuế suất áp lên lợi nhuận mà doanh nghiệp chuyển từ nước ngoài về Mỹ xuống còn 8-15,5%.

Lập luận của ông Trump lúc này là: Khi thuế suất giảm, doanh nghiệp sẽ được giữ lại nhiều lợi nhuận hơn hoặc chuyển tiền từ nước ngoài về nhiều hơn. Sau đó doanh nghiệp sẽ dùng số tiền này để đầu tư mở rộng kinh doanh bằng cách xây thêm nhà xưởng, thuê thêm nhân công.

Số lượng việc làm trong nền kinh tế nhờ vậy mà tăng lên, người lao động có tiền lương sẽ tăng cường chi tiêu, kích thích tổng cầu. Các doanh nghiệp lại tiếp tục đầu tư để đáp ứng nhu cầu tăng thêm này, và thế là nền kinh tế liên tục tăng trưởng.

Những lập luận kiểu này không chỉ xuất hiện trong bài phát biểu của các chính trị gia mà còn được ghi trong các sách giáo khoa kinh tế chính thống. 

Trên giảng đường đại học, các sinh viên được dạy rằng chính sách tài khóa bao gồm hai công cụ là chi tiêu công của chính phủ và mức thuế áp lên cá nhân và doanh nghiệp. Khi nền kinh tế suy thoái, nhà nước có thể cắt giảm thuế để kích thích đầu tư.

Lí thuyết lợi ích kinh tế nhỏ giọt (trickle down economics). Minh họa: Upworthy.

Tiền thuế giảm nhiều ...

2018 là năm đủ đầu tiên sau khi Tổng thống Trump hạ thuế suất thu nhập doanh nghiệp từ 35% xuống còn 21%.

Theo tính toán của tổ chức nghiên cứu Oxford Economics, tỉ lệ thuế suất thực tế mà các doanh nghiệp Mỹ phải trả chỉ là 7%, thấp hơn nhiều so với con số danh nghĩa 21% qui định trong luật mới và là mức thực tế thấp nhất từ năm 1947 đến nay. 

Nguyên nhân là các doanh nghiệp có thể kê khai rất nhiều khoản giảm trừ hoặc sử dụng các thủ thuật kế toán, mở công ty "ma" ở các thiên đường thuế như Cayman Islands, Virgin Island, … để tránh nộp thuế cho chính phủ Mỹ.

Theo số liệu của Cục Doanh thu Nội địa Mỹ (IRS – đơn vị chịu trách nhiệm thu thuế), số tiền thuế TNDN mà chính phủ Mỹ thu về trong năm 2018 giảm 91 tỉ USD so với năm 2017, tương đương tỉ lệ giảm 31%.

Doanh thu thuế sụt giảm bất chấp việc nhiều doanh nghiệp ghi nhận lợi nhuận cao kỉ lục. Chẳng hạn Amazon ghi nhận lợi nhuận 11,2 tỉ USD trong năm 2018 nhưng không phải trả một đồng thuế TNDN nào. Amazon cũng không phải trường hợp duy nhất.

Theo thống kê của Viện Thuế vụ và Chính sách kinh tế (ITEP), có tới 60 doanh nghiệp trong danh sách Fortune 500 (các công ty có doanh thu lớn nhất nước Mỹ) không phải nộp một đồng thuế TNDN cấp liên bang nào, tỉ lệ thuế suất thực tế của 60 doanh nghiệp này là -5% vì một số còn được hoàn thuế.

Theo ITEP: "Thay vì phải nộp 16,4 tỉ USD tính theo mức thuế suất danh nghĩa 21%, 60 doanh nghiệp lớn này được hoàn thuế 4,3 tỉ USD".

Số doanh nghiệp không phải nộp thuế năm 2018 này cao gấp ba lần trung bình giai đoạn 2008-2015.

Có thể thấy rõ ràng, số tiền thuế mà các doanh nghiệp Mỹ phải trả trong năm 2018 đã ít đi trông thấy do chính sách cắt giảm thuế suất của ông Trump có hiệu lực. Nhưng các doanh nghiệp có dùng tiền này để đầu tư và ông Trump và những người ủng hộ ông kì vọng?

Đầu tư không được bao nhiêu ...

Theo hãng tin CNBC, thực tế hoạt động đầu tư của doanh nghiệp vào các lĩnh vực tạo việc làm như xây nhà máy hay mua thiết bị tăng lên trong quí đầu tiên của năm 2018, nhưng sau đó liên tục sụt giảm.

Thay vào đó, các doanh nghiệp lại đẩy mạnh mua lại cổ phiếu do chính mình phát hành để làm cổ phiếu quĩ, qua đó thổi phồng tỉ lệ thu nhập trên cổ phần (EPS) và thúc đẩy đà tăng của thị trường chứng khoán.

Theo thống kê mới đây của hãng nghiên cứu TrimTabs Investment, các doanh nghiệp Mỹ đã mua lại khối lượng cổ phiếu kỉ lục, trị giá hơn 1.000 tỉ USD trong năm 2018. Con số 1.000 tỉ USD này lớn hơn GDP của 166 quốc gia trên thế giới. GDP hàng năm của Việt Nam chỉ vào khoảng 225 tỉ USD.

Theo thống kê của Citigroup, riêng các doanh nghiệp trong chỉ số S&P 500 đã chi tới hơn 800 tỉ USD để mua lại cổ phiếu trong năm 2018 - cao hơn số tiền đầu tư cho tài sản cổ định (Capex). Lần gần đây nhất giá trị mua lại cổ phiếu cao hơn Capex là năm 2007, ngay trước cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu.

Doanh nghiệp S&P 500 dùng tiền mặt vào việc gì? Năm 2018, chi cho mua lại cổ phiếu vượt giá trị đầu tư tài sản cố định. Nguồn: Citigroup.

Tháng 5 vừa qua, tổ chức Dịch vụ Nghiên cứu của Quốc hội Mỹ (Congressional Research Service) công bố một báo cáo nghiên cứu về tác động của chính sách cắt giảm thuế của ôngTrump với kết luận:

"Nhiều bằng chứng cho thấy các doanh nghiệp chi ra những số tiền đáng kể để mua lại cổ phiếu, có thể là tiền từ giảm thuế hoặc tiền từ lợi nhuận chuyển từ nước ngoài về. Tuy nhiên số tiền dùng để trả tăng lương, thưởng cho người lao động lại khá nhỏ bé".

Lí thuyết có gì sai?

Chưa dùng đến số liệu, có thể thấy lập luận về tác động của việc giảm thuế TNDN đối với tăng trưởng kinh tế rất "có vấn đề" và nhiều mắt xích yếu.

Khi thuế suất giảm, doanh nghiệp phải nộp ít thuế hơn và được giữ lại nhiều tiền hơn – đây là điều chắc chắn. Tuy nhiên sau đó các doanh nghiệp làm gì với số tiền này thì lại là một câu hỏi hoàn toàn mở.

Họ có thể dùng số tiền này để tái đầu tư và thuê thêm lao động, họ cũng có thể dùng tiền này để trả cổ tức, mua lại cổ phiếu, trả lượng thưởng hàng trăm triệu USD cho một số ít lãnh đạo cấp cao …

Cũng có khi doanh nghiệp chỉ đơn giản là ngồi trên đống tiền mà không làm gì cả, như trường hợp Apple có 245 tỉ USD tiền mặt tại thời điểm 31/12/2018. Apple nổi tiếng nhờ sự sáng tạo với đầy rẫy những nhân tài xuất chúng nhưng cũng không nghĩ ra cách để đầu tư số tiền đó.

Và dù các doanh nghiệp quyết định đầu tư xây mới nhà xưởng thì những nhà xưởng này chưa chắc đã được xây lên tại nước Mỹ, và do vậy người Mỹ cũng không trực tiếp hưởng lợi.

Trong luật mà Tổng thống Trump kí ban hành, không có điều khoản nào qui định các công ty phải làm gì với số tiền tiết kiệm được từ việc giảm thuế. Ông chỉ giảm thuế và sau đó hi vọng các doanh nghiệp sẽ tăng đầu tư.

Và thực tế các doanh nghiệp đã không đầu tư như được kì vọng mà đem tiền đó đi trả cổ tức và mua lại cổ phiếu như các số liệu trên thể hiện. 

Ông Mark Yusko – nhà sáng lập và CEO của quĩ Morgan Creek Capital nói: "Ông Trump gọi đây là luật cải tiến thuế, nhưng tôi cho đây là 'cải lùi', một món quà dành cho những người giàu đã chi rất nhiều tiền để vận động chính sách (lobby)".

Các nghị sĩ đảng Dân chủ trong Quốc hội Mỹ cũng mạnh mẽ lên tiếng phản đối việc các doanh nghiệp chi quá nhiều tiền để mua cổ phiếu quĩ.

Cụ thể, hai Thượng nghị sĩ Chuck Schumer và Bernie Sanders tuyên bố đang chuẩn bị một dự luật với nội dung yêu cầu các doanh nghiệp phải đầu tư cho nhân viên của mình cũng như cộng đồng và xã hội bằng các cách như trả lương tối thiểu 15 USD/giờ, cho phép 7 ngày nghỉ ốm, cung cấp quĩ hưu trí hợp lí và bảo hiểm xã hội chắc chắn hơn … rồi mới được phép mua lại cổ phiếu.

Nói cách khác, hai chính khách này muốn lập ra một tiêu chuẩn tối thiểu mà các doanh nghiệp phải đạt được để hỗ trợ người lao động và nền kinh tế trước khi phân phối lợi nhuận cho cổ đông. Thượng nghị sĩ Bernie Sanders hiện là một ứng viên tranh cử Tổng thống Mỹ năm 2020 và nếu ông trúng cử, khả năng dự luật trên được chính thức thông qua là khá cao.

Ngay cả Thượng nghị sĩ Đảng Cộng hòa Marco Rubio cũng lên tiếng chỉ trích việc doanh nghiệp chi quá nhiều tiền cho mua lại cổ phiếu, ông đề xuất nâng mức thuế đánh vào tiền mua cổ phiếu quĩ tương đương với mức thuế với cổ tức.

Mua lại cổ phiếu thì sao?

Để bảo vệ quyền tự do mua lại cổ phiếu của doanh nghiệp Lloyd Blankfein - cựu CEO của Ngân hàng đầu tư Goldman Sachs đã viết lên Twitter: "Tiền không tự nhiên mất đi" mà chỉ chuyển từ tay doanh nghiệp sang cho cổ đông.

Theo thống kê của hãng khảo sát Gallup vào năm 2016, khoảng 52% - tức quá nửa số hộ gia đình tại Mỹ sở hữu cổ phiếu trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua các quĩ hưu trí.

Phân phối sở hữu cổ phiếu theo của cải người dân Mỹ năm 2016. Nguồn: Edward Wolff.

Ông Yusko - CEO của Morgan Creek Capital không đồng ý với lập luận trên, ông cho rằng dòng tiền mà các doanh nghiệp thu được từ chính sách giảm thuế không được phân phối lại cho đông đảo người lao động, người dân mà chỉ chuyển từ túi một số ít người giàu này sang túi một số ít người giàu khác.

Xét về giá trị sở hữu, top 10% những người giàu nhất nước Mỹ sở hữu tới 84% giá trị cổ phiếu trên toàn thị trường chứng khoán, 80% những người nghèo nhất phải chia nhau 6,7% giá trị cổ phiếu (theo thống kê năm 2016 của giáo sư Edward Wolff tại Đại học New York).

Mua lại cổ phiếu giúp giá cổ phiếu tăng lên và người được lợi nhiều nhất là top 10% người giàu nhất vì họ là những người sở hữu nhiều cổ phiếu nhất.

Không giảm thuế thì kích thích kinh tế kiểu gì?

Khi phương pháp nhỏ giọt từ trên xuống (trickle down) không mang lại hiệu quả như mong đợi, một ý tưởng nảy ra một cách hoàn toàn tự nhiên là thử đẩy từ dưới lên xem sao?

Đầu năm 2015, Tân vương của Saudi Arabia "gây sốc" khi phát không 32 tỉ USD cho người dân ngay sau khi ông kế vị ngai vàng. Khoản tiền khổng lồ kể trên bao gồm hai tháng thu nhập cho mọi công nhân viên chức nhà nước, binh sĩ, người hưu trí và thậm chí là cả các sinh viên đang đi học.

Lực lượng lao động của Saudi Arabia khi đó bao gồm 5,5 triệu người, trong đó có tới 3 triệu người làm việc cho nhà nước. Hầu như gia đình nào cũng có người được nhận quà.

Tuy khó biết chính xác tại sao vị Tân vương 79 tuổi này lại hào phóng như vậy, muốn chia sẻ niềm vui với thần dân, muốn củng cố vị thế mới, tranh thủ sự ủng hộ của dân chúng hay động cơ nào khác …  nhưng có thể khẳng định về mặt kinh tế đây là một đợt kích cầu "từ dưới lên" điển hình.

Rải tiền bằng trực thăng (helicopter money). Ảnh: CNN.

Trong trường hợp hệ thống tài chính rơi vào tình trạng "bẫy thanh khoản" và ngân hàng trung ương không thể hạ lãi suất để kích thích kinh tế được nữa, một số nhà kinh tế còn đề xuất chính sách "rải tiền bằng trực thăng" (helicopter money), tức là nhà nước trực tiếp phân phát tiền cho mỗi người dân chứ không thông qua các tổ chức trung gian.

Thuật ngữ helicopter money được cho là do nhà kinh tế học nổi tiếng Milton Friedman sử dụng lần đầu trong nghiên cứu "Khối lượng tiền tệ tối ưu". Khi đó, Milton Friedman dùng hình ảnh rải tiền bằng trực thăng để mô tả tác động của chính sách tiền tệ lên lạm phát và chi phí khi nắm giữ tiền mặt, chứ không có ý khuyến nghị chính sách.

"Giả sử một ngày đẹp trời nọ, máy bay trực thăng bay qua khu bạn ở và thả xuống 1.000 USD tiền mặt, người dân sẽ nhanh chóng ra nhặt. Lại giả sử thêm rằng mọi người đều tin việc này chỉ diễn ra một lần duy nhất, không bao giờ lặp lại", Milton Friedman lấy ví dụ trong nghiên cứu nổi tiếng của mình.

Tuy nhiên càng về sau, càng có nhiều nhà nghiên cứu tỏ ra nghiêm túc với ý tưởng này. Năm 2008 tại Mỹ và năm 2009 tại Australia, các chính phủ cũng thực hiện một dạng "rải tiền bằng trực thăng" thông qua việc hoàn thuế cho từng cá nhân, hộ gia đình để kích thích tiêu dùng.

Một phương án khác đã được nhiều quốc gia nghiên cứu, thậm chí áp dụng vào thực tiễn là phân phối thu nhập cơ bản phổ quát (UBI), theo đó mọi thành viên trong xã hội, mọi công dân đều được nhận một số tiền ngang nhau, không phân biệt già trẻ, giàu nghèo, có việc làm hay thất nghiệp, …

Bang Alaska của Mỹ đã áp dụng thu nhập cơ bản phổ quát trong hơn 40 năm qua, có năm mỗi công dân của bang được nhận hơn 2.000 USD. Phần Lan và Canada đang thử nghiệm trên qui mô nhỏ trước khi áp dụng đại trà.

Doanh nghiệp nhận thêm tiền chưa chắc đã đầu tư. Người giàu nhận thêm tiền chưa chắc đã chi tiêu, bởi họ có quá nhiều tiền và đã mua hết những thứ họ cần rồi. 

Nhưng nếu những người dân nghèo, những công nhân bình thường nhận được tiền, họ sẽ lập tức chi cho những nhu cầu thiết yếu nhất của mình, từ thực phẩm, quần áo, đồ gia dụng, cái bút, quyển vở cho con đến trường, …

Tổng cầu từ đó mà tăng lên, nhà máy vì thế mà thuê thêm lao động để sản xuất, trả thêm lương – thưởng cho những lao động này. Người lao động có thêm thu nhập lại đẩy mạnh chi tiêu, tăng tổng cầu, nền kinh tế nhờ thế mà tăng trưởng.