Đâu là vấn đề 'nóng nhất', khó nhất trong chính sách đất đai?

Thu hồi đất: Công việc luôn tiềm ẩn nguy cơ xung đột, bất bình đẳng, tiêu cực, lợi ích nhóm, gây bức xúc xã hội

Theo ông Nguyễn Văn Đỉnh, chuyên gia Luật Đất đai, vấn đề "nóng nhất" của Luật Đất đai luôn là vấn đề thu hồi đất. Bởi theo thống kê có tới 70-80% các vụ khiếu kiện liên quan đến đất đai mà trong đó đa số là khiếu kiện do thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng.

Ông Đỉnh nêu quan điểm trên báo Dân Trí: Có lẽ hiếm đạo luật nào được người dân, doanh nghiệp quan tâm, mong chờ như Luật Đất đai sửa đổi.

Không lâu sau khi Ban chấp hành Trung ương ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách đất đai (Nghị quyết 18), Bộ Tài nguyên và Môi trường đã công bố dự thảo Luật Đất đai sửa đổi để xin ý kiến nhân dân.

Nghị quyết 18 đặt ra yêu cầu hoàn thiện cơ chế, chính sách đất đai để "bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư"; "Đất đai là nguồn lực to lớn cần được phát huy, quản lý và sử dụng có hiệu quả, bền vững, bảo đảm công bằng xã hội".

Trong chính sách đất đai, thu hồi đất là chế định đặt ra yêu cầu cao nhất (đồng thời khó khăn nhất) về đảm bảo "hài hòa lợi ích" và "công bằng xã hội". Bởi thu hồi đất là việc Nhà nước dùng mệnh lệnh hành chính nhằm thu hồi quyền sử dụng đất của chủ thể này để giao cho một chủ thể khác - công việc luôn tiềm ẩn nguy cơ xung đột, bất bình đẳng xã hội, tiêu cực, lợi ích nhóm và gây bức xúc trong dư luận xã hội.

Dự thảo Luật Đất đai vẫn sử dụng kỹ thuật liệt kê các trường hợp thu hồi đất

Đánh giá thế nào về quy định thu hồi đất trong Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đang được lấy ý kiến, ông Nguyễn Văn Đỉnh cho biết: Điều 67 Dự thảo quy định về các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, gồm 8 khoản.

Có thể thấy dự thảo vẫn sử dụng kỹ thuật liệt kê các loại hình dự án; phân loại dự án theo cấp quyết định, chấp thuận chủ trương đầu tư; nguồn vốn sử dụng... giống như Luật Đất đai năm 2013 mà không làm rõ bản chất, nội hàm của thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội; nội hàm của lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.

Ông Đỉnh cho rằng, việc xây dựng các trường hợp thu hồi đất theo kỹ thuật liệt kê dẫn đến các hạn chế sau đây:

Thứ nhất, thực tiễn sinh động của cuộc sống luôn xuất hiện các loại hình dự án mới cần phải thu hồi đất. Kỹ thuật xây dựng pháp luật theo phương pháp liệt kê, "gọi tên" dự án dẫn đến sẽ phải sửa luật để bổ sung các loại dự án mới. Đây là nguyên nhân khiến "tuổi thọ" của các luật rất ngắn, chỉ 5-10 năm (đã thành thông lệ, cứ sau 10 năm là lại có một phiên bản Luật Đất đai và Bộ luật dân sự mới).

Thứ hai, kỹ thuật xây dựng pháp luật theo phương pháp liệt kê dẫn đến khi thi hành luật phải "sửa chân cho hợp với giày"; phải "nắn chỉnh" dự án để phù hợp với một trong các loại hình dự án được luật liệt kê mới đủ điều kiện thu hồi đất.

Phải làm rõ bản chất, nội hàm của thu hồi đất để phát triển KTXH

Theo ông Nguyễn Văn Đỉnh để chuẩn hóa các trường hợp thu hồi đất, giải pháp tối ưu là làm rõ bản chất, nội hàm của thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội; nội hàm của lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.

Những dự án đáp ứng, phù hợp với bản chất, nội hàm ấy thì được thu hồi đất, ngược lại doanh nghiệp phải thỏa thuận với người sử dụng đất.

Nếu buộc phải chấp nhận phương pháp liệt kê như dự thảo thì cần phải hoàn thiện điều luật này.

Điều 67, dự thảo quy định về các trường hợp thu hồi đất gồm 8 khoản, trong đó khoản 1 quy định về các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư; khoản 2 quy định về các dự án do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư mà phải thu hồi đất; khoản 3 quy định về các dự án được HĐND cấp tỉnh thông qua sự cần thiết phải thu hồi đất.

Về khoản 1 - "Thực hiện các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư mà phải thu hồi đất". Hiện nay có 3 hình thức đầu tư chủ đạo: Đầu tư công theo Luật Đầu tư công; đầu tư PPP theo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư; đầu tư kinh doanh (có thể gọi là đầu tư vốn tư nhân) theo Luật Đầu tư.

Trong đó, Luật Đầu tư công và Luật Đầu tư PPP quy định thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội; Luật Đầu tư quy định thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư của Quốc hội. Mặt khác theo khoản 1 Điều 12 Luật Đầu tư PPP, Quốc hội có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư một số dự án PPP nhưng không gọi là "dự án quan trọng quốc gia". Thuật ngữ "dự án quan trọng quốc gia" dùng cho các dự án đầu tư công.

Do vậy, cần sửa đổi khoản 1 như sau để phủ kín các trường hợp: "1. Thực hiện các dự án do Quốc hội chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư mà phải thu hồi đất".

Về khoản 3, dự thảo sử dụng cụm từ "dự án được HĐND cấp tỉnh thông qua sự cần thiết phải thu hồi đất" là không hợp lý vì toàn bộ dự thảo không có quy định về thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh thông qua sự cần thiết phải thu hồi đất.

Do vậy, cần sửa đổi thành "dự án được HĐND cấp tỉnh thông qua danh mục phải thu hồi đất", là thuật ngữ sử dụng tại Luật Đất đai năm 2013 và các Điều 47, 102 dự thảo.

Đối chiếu khoản 2 và khoản 3, có thể thấy các loại hình dự án trùng lặp rất nhiều (giữa điểm b khoản 2 với điểm a khoản 3, giữa điểm c khoản 2 với điểm b khoản 3). Các loại dự án: Xây dựng khu đô thị, xây dựng trụ sở cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; công trình di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, công viên, quảng trường, tượng đài, bia tưởng niệm, công trình sự nghiệp công; Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật gồm giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước... lặp lại ở khoản 2 và khoản 3.

Về kỹ thuật lập pháp, hoàn toàn có thể gộp khoản 2 vào khoản 3, không cần thiết phải tách riêng mỗi loại hình dự án theo thẩm quyền quyết định, chấp thuận của Trung ương và địa phương. Mặt khác thẩm quyền quyết định, chấp thuận chủ trương đầu tư phải dẫn chiếu áp dụng theo Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư PPP, Luật Đầu tư; ở thời điểm hiện tại có thể loại hình dự án này thuộc thẩm quyền của Thủ tướng nhưng trong tương lai có thể sẽ phân cấp cho cấp tỉnh.

Điển hình là các dự án khu công nghiệp, khu chế xuất. Khi xây dựng Luật sửa đổi 9 luật (Luật số 03/2022/QH15) tại kỳ họp Quốc hội bất thường đầu năm 2022, đã có đề xuất sửa Luật Đầu tư để phân cấp thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư dự án khu công nghiệp cho UBND cấp tỉnh nhưng không thể bởi Điều 62 Luật Đất đai quy định "các dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư mà phải thu hồi đất, bao gồm: a) Dự án xây dựng khu công nghiệp, khu chế xuất" (Để phân cấp cho UBND cấp tỉnh thì phải sửa cả Luật Đất đai).

Mặt khác, theo Điều 67 dự thảo, một số loại hình dự án chỉ xuất hiện tại khoản 3 (thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh) mà không xuất hiện tại khoản 2 (thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ), gồm: Dự án xây dựng công trình phục vụ sinh hoạt chung của cộng đồng dân cư; dự án khu nhà ở thương mại, khu dân cư nông thôn; dự án tái định cư, nhà ở cho sinh viên, nhà ở xã hội, nhà ở công vụ; xây dựng công trình của tổ chức tôn giáo; khu văn hóa, thể thao, vui chơi giải trí phục vụ công cộng; chợ; nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng; Cụm công nghiệp...

Cần lưu ý rằng thẩm quyền chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư của Thủ tướng dựa theo nhiều tiêu chí, chẳng hạn các dự án nêu trên dù quy mô rất nhỏ nhưng nếu "thuộc phạm vi khu vực bảo vệ I của di tích quốc gia" thì đều thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ.

Do đó, cần gộp khoản 3 vào khoản 2 và thống kê chung tất cả các loại hình dự án đã nêu tại 2 khoản này.

Dự thảo còn bỏ sót trường hợp thu hồi đất

Đánh giá về việc dự thảo quy định dùng tiêu chí nguồn vốn đầu tư để xác định trường hợp thu hồi đất, ông Đỉnh cho biết: Khoản 8 Điều 67 dự thảo quy định việc thu hồi đất phải đáp ứng điều kiện: Sử dụng vốn đầu tư công; hoặc thuộc trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất. Dự thảo đã bỏ sót các trường hợp: Dự án sử dụng vốn Nhà nước ngoài đầu tư công; vốn xã hội hóa do tổ chức, cá nhân tài trợ.

Ví dụ, nếu doanh nghiệp tài trợ cho Nhà nước một cây cầu đầu tư bằng vốn của doanh nghiệp, trường hợp này không phải đấu giá, đấu thầu, không sử dụng vốn đầu tư công thì Nhà nước có thể thu hồi đất giao cho doanh nghiệp không?

Khoản 6 Điều 67 dự thảo quy định "Dự án lấn biển để sử dụng vào các mục đích quy định tại Điều này" cũng thuộc trường hợp thu hồi đất là chưa chuẩn xác bởi dự án lấn biển chỉ sử dụng mặt nước biển, khu vực biển, không sử dụng đất nên không thể thu hồi đất theo pháp luật đất đai.

Đề xuất giao Chính phủ quy định chi tiết khái niệm, tiêu chí các loại hình dự án thu hồi đất được liệt kê

Ông Đỉnh đề xuất Điều 67 Dự thảo cần bổ sung một khoản giao Chính phủ quy định chi tiết để Chính phủ có thể ban hành Nghị định giải thích, quy định chi tiết khái niệm, tiêu chí các loại hình dự án thu hồi đất được liệt kê.

Điển hình là khái niệm "dự án xây dựng khu đô thị" hiện nay đang có vướng mắc bởi đây là một loại hình dự án do Nhà nước thu hồi đất nhưng tiêu chí nào để xác định dự án xây dựng khu đô thị lại không được pháp luật đất đai quy định hay dẫn chiếu.

Trong khi đó, pháp luật xây dựng đã quy định khái niệm này tại Nghị định số 15/2021/NĐ-CP (Nghị định 15): "Dự án đầu tư xây dựng khu đô thị" phải là những dự án hình thành từ một đơn vị ở trở lên hoặc có quy mô sử dụng đất từ 20ha trở lên.

Vậy các tiêu chí của dự án xây dựng khu đô thị theo Nghị định 15 có đồng thời là tiêu chí để soi chiếu với Luật Đất đai nhằm xác định dự án nào do Nhà nước thu hồi đất hay không? Đây là câu hỏi "làm khó" địa phương trong việc xác định dự án nào Nhà nước được thu hồi đất, dự án nào mà nhà đầu tư phải thỏa thuận với người sử dụng đất.

Vùng phụ cận các công trình xây dựng kết cấu hạ tầng: Giải thích chưa rõ

Một điểm mới nổi bật của dự thảo là thu hồi đất vùng phụ cận các công trình xây dựng kết cấu hạ tầng.

"Đối với dự án hạ tầng kỹ thuật, xây dựng, chỉnh trang khu đô thị, khu dân cư nông thôn thì phải đồng thời xác định vị trí, diện tích đất thu hồi trong vùng phụ cận để thực hiện dự án tái định cư tại chỗ, nhà ở, thương mại, dịch vụ, sản xuất, kinh doanh" (Điều 41).

Đất thu hồi vùng phụ cận của các dự án, công trình thuộc diện Nhà nước thu hồi đất cũng được sử dụng để phát triển quỹ đất (Điều 101).

Theo ông Đỉnh, đây là chính sách mà một số quốc gia, gồm Trung Quốc, đã áp dụng.

Tuy nhiên giải thích từ ngữ tại Điều 3 dự thảo - "vùng phụ cận các công trình hạ tầng kỹ thuật, dự án chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn là vùng đất tiếp giáp với các công trình, dự án đó theo quy hoạch", là chưa đủ rõ ràng, hay nói cách khác là "giải thích mà như chưa giải thích".

Việc này dễ dẫn đến áp dụng tùy tiện, thu hồi đất tràn lan, xâm phạm quyền của người sử dụng đất.