2016, “thiên nga đen” và đổi mới chính sách

Những sự cố môi trường thời gian qua đã ảnh hưởng nặng nề đến cuộc sống của người dân cũng như hoạt động sản xuất của doanh nghiệp. Trong ảnh: Một làng bè nuôi cá ở Bà Rịa - Vũng Tàu. Ảnh: HUỲNH CÔNG BÁ

“Thiên nga đen” (Black swan) là thuật ngữ do Nassim Taleb khởi xướng, được sử dụng rộng rãi trước nhất trong thị trường tài chính, hàm ý chỉ những sự kiện có tác động lớn nhưng lại xuất hiện một cách bất ngờ và gần như không dự báo được.

Thời điểm này một năm về trước, khi quả cầu đón năm mới trên quảng trường Thời đại rơi xuống, có lẽ số ít người Mỹ nghĩ rằng vị tổng thống được chọn ra trong năm 2016 lại là ông Donald Trump. Và bên kia bờ Đại Tây Dương, trong màn pháo hoa rực rỡ trên sông Thame, người Anh và châu Âu nói chung ít ai biết rằng, chỉ năm tháng nữa thôi, số đông cử tri Anh sẽ chọn lựa rời bỏ châu Âu.

Cũng thời điểm ấy, người Việt, bước vào năm 2016 trong dư âm hân hoan của việc Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) vừa được ký kết, đang chờ đợi một kịch bản tươi sáng hơn cho nền kinh tế vốn ít nhiều kém khởi sắc trong suốt quãng thời gian dài vừa qua. Chắc chắn rằng, không nhiều người bi quan và sẵn sàng tâm thế cho một loạt những biến cố đang chờ đợi.

Tháng 4, sự cố môi trường biển do Công ty Formosa Hà Tĩnh gây ra làm bốn tỉnh miền Trung điêu đứng. Những lo ngại về an toàn thực phẩm trong những tháng đầu năm 2016 lên đến đỉnh điểm. Thực phẩm bẩn, vốn đã ám ảnh bữa ăn người Việt suốt thời gian dài vừa qua, thực sự trở thành một cuộc khủng hoảng. Chưa hết, năm 2016 cũng là năm chứng kiến những đợt thiên tai khốc liệt nhất trong nhiều năm trở lại đây. Đầu năm, hạn mặn lên đến đỉnh điểm kéo dài ở đồng bằng sông Cửu Long (ĐBSCL). Cuối năm, lũ lụt ở Nam Trung bộ gây thiệt hại lớn cả về sinh mạng con người lẫn vật chất.

Dù năm 2016 không phải là không có những điểm sáng, đơn cử là làn sóng khởi nghiệp mạnh mẽ trong giới trẻ, là quyết tâm hành động của Chính phủ mới nhằm cải thiện môi trường kinh doanh và đầu tư, nhưng tổng thể, 2016 vẫn là một bức tranh với đa phần mảng màu kém tươi sáng và nổi bật trên đó là những “sự kiện thiên nga đen”.

Từ “thiên nga đen’ đến những “nan đề phức hợp” và đổi mới chính sách

Năm 2017, áp lực cải cách càng lớn hơn với Chính phủ sau những hệ quả của các “thiên nga đen” năm cũ. Kinh nghiệm, các bài học và mô hình cải cách từ bản thân Việt Nam lẫn các nước đi trước, rõ ràng là không thiếu, vấn đề còn lại vẫn là lựa chọn của chính chúng ta.

Không phải đến bây giờ, tính bất định mới được thừa nhận. Trong các khoa học tự nhiên, sự xác tín vào những hiểu biết mang tính chắc chắn, niềm tin vào tính xác định của thế giới vật chất, từ lâu đã nhường chỗ cho sự thừa nhận về tính bất định. Bất chấp sự tăng tiến chóng mặt của các khám phá công nghệ mới và khối lượng tri thức khổng lồ tích lũy được, nhiều hiện tượng là không thể dự báo. Điều đó rõ ràng cũng đúng trong đời sống xã hội. Các sự kiện “thiên nga đen” - những cuộc khủng hoảng lớn, luôn có chỗ đứng của nó, bất chấp các nỗ lực dự báo của giới chuyên môn.

Nhưng nói thế không phải là đầu hàng “thiên nga đen”. Dự báo “thiên nga đen” luôn là vấn đề tranh cãi. Nhưng nỗ lực tìm hiểu về nó cho phép đi đến một nhận thức được thống nhất cao, rằng đối với “thiên nga đen’’, trọng tâm không phải là sự kiện gì sẽ đến vào lúc nào. Quan trọng hơn là nhận diện sớm các rủi ro để có những chiến lược ứng phó và thích nghi hữu hiệu. Nói cách khác, dù thời điểm xảy ra sự kiện là không thể dự báo, nhưng mọi sự kiện đều cần đến những yếu tố tiền đề và môi trường cho nó xảy ra. Và đó là những yếu tố có thể xác định được. Xác định các yếu tố rủi ro, nghĩa là có thể có các giải pháp quản trị rủi ro phù hợp.

Một thuật ngữ gần đây đang được sử dụng thường xuyên hơn để mô tả những loại vấn đề chính sách này, đó là “wicked problem” (tạm dịch “nan đề mang tính phức hợp”). Đặc điểm chính của các “nan đề” loại này là tính khó định dạng của vấn đề, mối quan hệ “nhân” - “quả” phức tạp liên quan đến nhiều nhóm đối tượng, liên tục tương tác và biến đổi. Các “nan đề” này gần như không giải quyết được hoàn toàn mà can thiệp chính sách chỉ có thể giảm tác động xấu của nó. Nghèo đói, bất bình đẳng thu nhập, quản lý tài nguyên chung... có thể xem là những “nan đề” tiêu biểu.

Trở lại với Việt Nam, những “sự kiện thiên nga đen” và “các nan đề phức hợp” thể hiện rất rõ. Đơn cử, sự cố Formosa, với một quy mô toàn khu vực như vậy, có thể là vượt ngưỡng dự báo. Nhưng những yếu tố rủi ro đã xuất hiện từ trước đó: từ quy hoạch môi trường, giám sát tuân thủ thực thi các tiêu chuẩn xả thải; năng lực ứng phó khi có thảm họa... Sự cố chỉ là “điểm bùng phát” của một loạt diễn tiến. Nhưng sự cộng hưởng của các rủi ro thành phần, rốt cuộc đẩy rủi ro hệ thống vượt mọi ngưỡng tiên liệu và vượt xa khả năng hiện có để ứng phó.

Những phân tích tương tự có thể thấy trong trường hợp hạn mặn ở ĐBSCL. Mức độ khốc liệt của El Nino đúng là cực đại trong hơn trăm năm qua. Nhưng những yếu tố rủi ro khác đã được nhận biết trước đó: các đập thủy điện dày đặc trên khắp lưu vực sông Mêkông làm sụt giảm lượng nước vốn đã ít ỏi; mạng lưới đê bao, cống ngăn mặn, thoát lũ vốn đã được quy hoạch không hợp lý; cách thức canh tác và tổ chức dân cư... Tất cả cộng hưởng và tương tác với El Nino để gây ra thiên tai nghiêm trọng vượt quá khả năng ứng phó của hệ thống hiện tại.

“Thiên nga đen”, và rộng hơn các “nan đề phức hợp”, như vụ ô nhiễm môi trường biển do Formosa Hà Tĩnh gây ra, như thực phẩm bẩn, khi sự kiện đi qua, nhìn lại có thể giải thích khá rõ ràng, kể cả chỉ ra các yếu tố rủi ro. Vì vậy điều quan trọng vẫn là nhận diện từng yếu tố rủi ro, và quản trị, xử lý từng yếu tố trong hệ thống, chứ không đợi đến khi các rủi ro tương tác và bùng phát.

Nhưng nói đi vẫn phải nói lại, lý thuyết là vậy, song thực tế là không đơn giản. Bởi lẽ, thứ nhất, nhận diện các yếu tố đang “ẩn”, tích tụ và diễn tiến là điều không dễ. Thứ hai, hệ thống nhà nước vốn thường được thiết kế để “giải quyết” khi vấn đề đã xảy ra chứ ít khi vì mục đích ngăn ngừa rủi ro có thể đến.

“Think- tank” trong đổi mới chính sách và giải quyết các “nan đề phức hợp” ở Việt Nam

Nghiên cứu lý thuyết lẫn kinh nghiệm thực tiễn các quốc gia khác đều khá thống nhất rằng “đổi mới chính sách” (policy innovation) được xem là cách thức tốt để các chính phủ ứng phó với các “nan đề phức hợp”. Việc nhận diện các nan đề phức hợp cần có tri thức tổng hợp về nhiều lĩnh vực. Tuy nhiên, mô hình tổ chức các bộ ngành phân mảnh như hiện nay đã làm hạn chế đáng kể năng lực phân tích và nhận diện các vấn đề chính sách vốn liên ngành - đa lĩnh vực. Mỗi bộ, ngành, tuy có đầy đủ các viện nghiên cứu chiến lược phát triển ngành (thậm chí có những bộ có vài ba viện), nhưng năng lực phân tích và tư vấn chính sách của các viện này phần lớn là hạn chế. Quan trọng hơn, các viện bị “phân mảnh” nhiều, trong khi Chính phủ lại thiếu các nhóm chiến lược có khả năng tư duy vấn đề phức hợp và liên ngành.

Những giải pháp chính sách chắp vá và thiếu hiệu quả trên nhiều vấn đề lớn hiện nay thể hiện rõ thực trạng đó. Đơn cử, những vấn đề nóng về lương tối thiểu, về tuổi nghỉ hưu và hưởng bảo hiểm xã hội... đang bị tư duy phân mảnh trong lĩnh vực chức năng của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội. Trong khi đó, vấn đề phức tạp này khó có thể giải quyết nếu không tiếp cận tổng thể về hệ thống an sinh xã hội và tiếp cận dịch vụ công - một lĩnh vực liên quan đến hàng loạt các bộ, ngành khác trong Chính phủ và nhiều chủ thể khác ở khu vực tư. Hay vấn đề ứng phó với hạn mặn, biến đổi khí hậu ở ĐBSCL, nỗ lực riêng lẻ của từng tỉnh đang làm suy giảm hiệu quả khi thiếu tiếp cận tổng thể toàn vùng.

Trong ngắn hạn, một giải pháp có thể tham khảo từ các quốc gia khác, đó là tận dụng nguồn lực tư vấn chính sách từ các nhóm nghiên cứu và tư vấn chiến lược - tức các “think-tank” độc lập. Think-tank tự nó không phải là giải pháp, nhưng think-tank với khả năng ứng dụng tri thức từ nghiên cứu học thuật, với hiểu biết thực tiễn, cộng với nhạy cảm về chính trị và hiểu biết về thể chế hiện hành, có thể đóng góp hiệu quả vào việc đề xuất những giải pháp chính sách khả thi.

Thủ tướng Chính phủ, trong những ngày cuối năm, vừa có cuộc gặp tham vấn với các trí thức và chuyên gia trong mạng lưới phát triển toàn cầu ở Việt Nam. Động thái đó là tích cực, nhưng để không mang tính hình thức và có thể phát huy hiệu quả thực sự, cần những động thái xa hơn và căn bản hơn: lãnh đạo Chính phủ cần có những nhóm chuyên gia tư vấn trong những nhóm vấn đề cụ thể. Nhóm “task force” (tổ công tác) này sẽ sát cánh cùng Chính phủ để làm việc dài hơi với những chủ đề và nhiệm vụ lớn được giao phó. Các “task-force” về cải cách thiết chế thị trường; đất đai và các vấn đề sở hữu; cải cách hành chính và quản trị địa phương, hiện đại hóa hệ thống tư pháp... nếu được tổ chức hợp lý, có thể nhanh chóng giúp Chính phủ bù đắp những thiếu hụt về năng lực kỹ thuật làm nền tảng cho những đổi mới chính sách căn bản.