Điểm nghẽn khiến dòng vốn tư nhân khó chảy vào hạ tầng giao thông

Bộ Xây dựng ngày 29/9 kêu gọi đầu tư 29 dự án cao tốc theo phương thức đối tác công tư (PPP), với tổng mức đầu tư sơ bộ khoảng 923.000 tỷ đồng. Trong bối cảnh nguồn ngân sách có hạn, thu hút vốn tư nhân thông qua PPP được xem là giải pháp quan trọng để đáp ứng nhu cầu phát triển hạ tầng.

Tuy nhiên, từ khi Luật PPP có hiệu lực năm 2021 đến nay mới có 30 dự án hạ tầng giao thông theo hình thức PPP được quyết định chủ trương đầu tư, trong đó 12 dự án lựa chọn được nhà đầu tư và ký hợp đồng triển khai. Doanh nghiệp và cơ quan quản lý chỉ ra nhiều rào cản khiến tỷ lệ dự án ký được hợp đồng chưa đến 50%, dòng vốn tư nhân chưa thể chảy mạnh vào lĩnh vực này.

Nút thắt vốn vay

Theo ông Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ, dự án hạ tầng thường có tổng mức đầu tư lớn, thời gian xây dựng và thu hồi vốn kéo dài trên 20 năm. Vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp thường chỉ chiếm 15-20% nên nguồn thực hiện dự án PPP chủ yếu dựa vào tín dụng ngân hàng. Song ngân hàng lại chủ yếu cho vay có kỳ hạn ngắn và trung hạn, trong khi dự án hạ tầng cần nguồn vốn ổn định trong thời gian dài.

Huy động vốn chính là một trong những vướng mắc lớn khiến 5 dự án PPP cao tốc Bắc Nam giai đoạn 2017-2020 không lựa chọn được nhà đầu tư. Một số dự án đã ký hợp đồng cũng gặp khó khăn trong quá trình thu xếp vốn vay. "Đây đang là vấn đề bức xúc của phương thức đầu tư PPP. Việc này chúng ta đã biết và đặt vấn đề ngay từ đầu, nhưng đến nay vẫn chưa tháo gỡ được", ông Chủng nói.

Ông Phạm Văn Khôi, Chủ tịch HĐQT Công ty cổ phần Đầu tư và Xây dựng giao thông Phương Thành, cũng chỉ ra thực tế các ngân hàng thương mại phải kiểm soát tỷ lệ vốn vay trung và dài hạn nên việc cấp tín dụng cho các dự án PPP trở nên khó khăn. Lãi suất cho vay trung và dài hạn cao làm tăng đáng kể chi phí dự án. Mức lãi suất 8-10% doanh nghiệp mới đảm bảo được phương án tài chính, nhưng nhiều ngân hàng cho vay trên 10%.

Từ góc độ quản lý nhà nước, bà Nguyễn Thị Thu Hà, Cục Quản lý đấu thầu, Bộ Tài chính, đánh giá nguồn vốn vay thực hiện dự án PPP hiện chủ yếu đến từ các ngân hàng thương mại, có thời hạn tương đối ngắn và lãi suất cao, chưa tương thích với thời gian hoàn vốn dài của các dự án hạ tầng giao thông. Trong khi đó, thị trường trái phiếu dự án, các quỹ đầu tư hạ tầng và định chế tài chính dài hạn chưa phát triển tương xứng với nhu cầu vốn của lĩnh vực này.

Rủi ro doanh thu

Bên cạnh vốn, khả năng tạo doanh thu là yếu tố quyết định tính khả thi tài chính của dự án PPP giao thông. Theo ông Nguyễn Việt Long, Phó tổng giám đốc Công ty Tư vấn quốc tế Ernst & Young (EY), kinh nghiệm quốc tế cho thấy rủi ro lớn đối với các dự án PPP đường bộ là lưu lượng phương tiện. Nếu lưu lượng thực tế thấp hơn dự báo, doanh thu giảm, kéo theo khả năng trả nợ và thời gian hoàn vốn bị ảnh hưởng.

Những năm gần đây, lưu lượng trên nhiều tuyến cao tốc có xu hướng cải thiện, giúp nâng khả năng dự báo doanh thu. Tuy nhiên, rủi ro vẫn tồn tại bởi phương án tài chính của các dự án thường được tính toán cho hàng chục năm khai thác. Trong thời gian dài, nhiều yếu tố có thể thay đổi, từ quy hoạch giao thông, sự hình thành các tuyến đường cạnh tranh, điều chỉnh mức phí đến tốc độ tăng trưởng phương tiện. Những thay đổi này đều có thể tác động trực tiếp đến dòng tiền và khả năng hoàn vốn của dự án.

Ông Phạm Văn Khôi dẫn chứng dự án cao tốc Pháp Vân - Cầu Giẽ được quy hoạch mở rộng lên 10 làn xe, trong khi tuyến quốc lộ 1 chạy song song với cao tốc đoạn qua Hà Nội cũng đang được mở rộng lên 10 làn. Những thay đổi này có thể tác động đến phương án tài chính của tuyến cao tốc.

Ngoài lưu lượng phương tiện, nhiều yếu tố trong quá trình triển khai dự án như chậm giải phóng mặt bằng, thiếu vật liệu, giá vật tư tăng hoặc tốc độ tăng trưởng phương tiện thấp hơn dự báo cũng có thể làm thay đổi phương án tài chính.

Theo các nhà đầu tư, khi những biến động này xảy ra, cần có cơ chế để điều chỉnh phương án tài chính phù hợp với thực tế. Ông Hồ Minh Hoàng, Chủ tịch Tập đoàn Đèo Cả, kiến nghị bên cạnh "biểu đồ doanh thu" dự báo của các dự án cao tốc cần có một "biểu đồ rủi ro" đi cùng trong suốt vòng đời dự án. "Biểu đồ rủi ro" cần nhận diện các biến số có thể làm thay đổi hiệu quả đầu tư, từ chậm giải phóng mặt bằng, biến động giá vật liệu, nhiên liệu, thay đổi thể chế, chính sách đến khả năng lưu lượng và doanh thu thực tế thấp hơn phương án tài chính.

"Rủi ro nào kiểm soát được, ai có khả năng kiểm soát và cơ chế xử lý ra sao cần được xác định từ khi chuẩn bị đầu tư", ông Hoàng nói và cho biết thực tiễn triển khai các dự án của Đèo Cả cho thấy biến động giá vật liệu, nhiên liệu và các yếu tố đầu vào khác tác động lớn đến chi phí và tiến độ dự án.

Thiếu cơ chế chia sẻ rủi ro

Một vấn đề khác được các nhà đầu tư và tổ chức tín dụng quan tâm là cơ chế chia sẻ rủi ro trong suốt vòng đời dự án PPP. Hiện cả nước còn 8 dự án BOT được xác định gặp khó khăn, thua lỗ do phương án tài chính bị phá vỡ. Các nguyên nhân được nêu gồm thay đổi chính sách, quy hoạch... khiến dự án gặp khó khăn kéo dài từ năm 2017 nhưng chưa được giải quyết dứt điểm, ảnh hưởng đến niềm tin của nhà đầu tư và các tổ chức tín dụng đối với lĩnh vực PPP giao thông.

Ông Nguyễn Văn Khôi cho rằng quy định về chia sẻ rủi ro doanh thu trong Luật PPP cần được cụ thể hóa hơn. Khi dự án bị giảm doanh thu 75%, Nhà nước có cơ chế chia sẻ rủi ro, song chưa quy định rõ nguồn tiền để bù đắp cho dự án. Trong trường hợp địa phương có nguồn thu thấp, không đủ khả năng thực hiện phần hỗ trợ, nguồn vốn sẽ được lấy từ đâu cũng cần được chỉ ra.

"Khi cơ chế chưa đủ rõ, doanh nghiệp và tổ chức tín dụng sẽ khó tính toán chính xác rủi ro của dự án trong thời gian dài", ông Khôi nói.

Ông Trần Chủng kiến nghị Chính phủ sớm có giải pháp triệt để đối với các dự án BOT giao thông đang gặp khó khăn về tài chính, như mua lại hoặc cấp ngân sách bù đắp, qua đó củng cố niềm tin của các nhà đầu tư và tổ chức tín dụng đối với các dự án hạ tầng. Với mô hình PPP, Nhà nước và nhà đầu tư cần được xác định là các đối tác cùng tham gia dự án, trong đó rủi ro cần được phân bổ cho bên có khả năng kiểm soát tốt nhất.

Hiện nay, theo ông Chủng, nhà đầu tư vẫn chịu nhiều thiệt thòi khi gặp khó khăn trong quá trình thực hiện dự án nhưng chưa được tháo gỡ kịp thời. Nhà nước chủ yếu vẫn đóng vai trò là cơ quan quản lý thay vì cùng tham gia xử lý các rủi ro phát sinh trong quá trình khai thác dự án. Vì thế ông đề xuất thành lập quỹ đầu tư phát triển hạ tầng giao thông để hỗ trợ vốn vay cho các doanh nghiệp tư nhân, đồng thời cho phép nhà đầu tư tham gia nghiên cứu dự án cùng Nhà nước ngay từ giai đoạn chuẩn bị, qua đó đánh giá sát hơn phương án tài chính.

Chủ tịch Tập đoàn Đèo Cả Hồ Minh Hoàng cho rằng không thể áp dụng một công thức chung cho tất cả dự án PPP. Với các dự án cao tốc Bắc Nam, cần phân loại từng đoạn tuyến dựa trên dữ liệu thực tế để xây dựng phương án tài chính phù hợp. Những đoạn có lưu lượng và doanh thu tốt, đủ khả năng hoàn vốn có thể huy động nguồn lực tư nhân, thậm chí không cần Nhà nước tham gia vốn. Với những đoạn khó cân đối tài chính, cần xác định tỷ lệ vốn Nhà nước phù hợp để bảo đảm tính khả thi của dự án.

"Xây xong công trình chưa có nghĩa là PPP đã thành công", ông Hoàng nói. Bởi nếu lưu lượng và doanh thu thực tế không đạt phương án ban đầu, dự án vẫn có thể gặp khó khăn trong 20-30 năm khai thác tiếp theo. Vì vậy, việc phân bổ và chia sẻ rủi ro cần được tính toán trong toàn bộ vòng đời dự án, thay vì chỉ tập trung vào giai đoạn xây dựng.

Theo các chuyên gia, trong bối cảnh nhu cầu đầu tư hạ tầng giao thông rất lớn, việc huy động vốn tư nhân không chỉ phụ thuộc vào danh mục dự án được kêu gọi mà còn vào khả năng xây dựng phương án tài chính đủ hấp dẫn, nguồn vốn dài hạn phù hợp và cơ chế phân bổ rủi ro có thể dự đoán được. Khi những yếu tố này được làm rõ, nhà đầu tư và tổ chức tín dụng mới có cơ sở đánh giá đầy đủ hiệu quả cũng như rủi ro của dự án trong suốt vòng đời hàng chục năm.