BOT - Từ đầu tư nước ngoài đến đầu tư trong nước (kỳ I)

Nhà đầu tư ngoại lần đầu tham gia lĩnh vực BOT giao thông tại Việt Nam

Kỳ I: Kết quả thực hiện dự án BOT

Việc huy động đầu tư theo hình thức BOT đã đem lại kết quả đáng ghi nhận, đặc biệt trong ngành điện và giao thông đường bộ, song chủ trương “xã hội hóa” để huy động vốn đầu tư tư nhân không đưa lại kết quả như mong đợi.

Lịch sử

Trong thập niên 90 của thế kỷ XX, khi nước ta đã thu được thành tựu quan trọng về kinh tế - xã hội, thì xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật như giao thông, năng lượng, cấp thoát nước trở nên cấp thiết, đòi hỏi nhiều vốn đầu tư, vượt quá khả năng của ngân sách nhà nước, trong khi kinh tế tư nhân trong nước chưa phát triển. Chính phủ quyết định bổ sung phương thức xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) và biến tướng của nó là BTO, BT vào đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI).

Dự án hầm Đèo Cả - do doanh nghiệp trong nước thực hiện - không những rút ngắn thời gian xây dựng, mà còn bảo đảm chất lượng và tiết kiệm khá nhiều chi phí. Ảnh: Đ.T

Nghị định 62/1998/NĐ-CP quy định: "Hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) là văn bản ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền của Việt Nam và nhà đầu tư nước ngoài để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng (kể cả mở rộng, nâng cấp, hiện đại hóa công trình) và kinh doanh trong một thời hạn nhất định để thu hồi vốn đầu tư và có lợi nhuận hợp lý; hết thời hạn kinh doanh, nhà đầu tư nước ngoài chuyển giao không bồi hoàn công trình đó cho Nhà nước Việt Nam”.

BOT có đặc điểm: nhà đầu tư nước ngoài ký hợp đồng với cơ quan nhà nước Việt Nam; được hưởng ưu đãi cao về thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế xuất nhập khẩu và các ưu đãi khác; được thế chấp tài sản để vay tín dụng; được chuyển nhượng; khi hết hạn hợp đồng, chuyển giao không bồi hoàn cho Nhà nước Việt Nam.

Dự án BOT đầu tiên được cấp phép là Cảng trung chuyển quốc tế Sao Mai - Bến Đình (Vũng Tàu), vốn đầu tư 650 triệu USD của nhà đầu tư Singapore. Đáng tiếc là, do cuộc khủng hoảng kinh tế khu vực năm 1997, dự án này đã không thực hiện được.

Dự án BOT thứ hai là cấp nước tại Thủ Đức (TP HCM) của nhà đầu tư Malaysia, hiện đang hoạt động.

Năm 1998, Tập đoàn điện lực Oxbow (Mỹ) dự kiến đầu tư nhà máy nhiệt điện than 650 MW, nhưng không được thực hiện do Tổng công ty Than nâng giá bán tham cám, EVN chỉ mua điện với giá thấp, nên nhà đầu tư không có lãi.

Trong 30 năm thu hút FDI (1987 - 2017), phương thức BOT chủ yếu được thực hiện trong ngành điện.

Năm 1997, Chính phủ ban hành Nghị định số 77-CP quy định về BOT đối với nhà đầu tư trong nước, mở rộng ngành và lĩnh vực ưu tiên, bao gồm: đường liên tỉnh, liên huyện, kho tàng và phương tiện bảo quản hàng hóa, chợ hoặc trung tâm thương mại, công viên, khu vui chơi giải trí, trung tâm thể thao, văn hóa, trường đào tạo dạy nghề, bệnh viện, phòng khám chữa bệnh, xây dựng nhà ở, sản xuất - kinh doanh dịch vụ công cộng... Nhà đầu tư BOT có thể là một doanh nghiệp đã được thành lập hợp pháp, đang hoạt động, không phân biệt thành phần kinh tế và loại hình tổ chức hoặc doanh nghiệp mới thành lập.

Nghị định quy định: “Bộ quản lý ngành, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương được Thủ tướng Chính phủ chỉ định đứng ra ký kết hợp đồng BOT, là cơ quan thực hiện quản lý nhà nước hoạt động của công trình BOT đối với các dự án nhóm A; là UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hoặc UBND quận, huyện được UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chỉ định là cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký kết hợp đồng BOT đối với các dự còn lại”.

BOT không chỉ thực hiện dự án quy mô lớn, mà cả dự án nhỏ; doanh nghiệp mới thành lập chưa có năng lực vốn, công nghệ, nhân lực, quản trị và doanh nghiệp nhà nước đều được tham gia. Đây là lỗ hổng lớn về luật pháp, dẫn đến “cơn lốc” BOT trên khắp nước, trong khi vốn đầu tư trong nước rất có hạn.

Năm 2015, Chính phủ ban hành Nghị định 15/2015/NĐ-CP về đối tác công - tư (PPP). Theo đó, ngoài 3 hình thức đã có (BOT, BT, BTO), Nghị định bổ sung 4 hình thức mới, gồm: BOO (xây dựng - sở hữu - kinh doanh), O&M (kinh doanh & quản lý), BTL (xây dựng - chuyển giao - thuê dịch vụ), BLT (xây dựng - thuê dịch vụ - chuyển giao). Điều 10, Nghị định 15/2015/NĐ-CP quy định tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn 15% tổng vốn đầu tư không quá 1.500 tỷ đồng và 10% đối với phần vốn trên 1.500 tỷ đồng.

Kết quả

Trong 30 năm thu hút FDI (1987 - 2017), phương thức BOT chủ yếu được thực hiện trong ngành điện.

Năm 2004, Nhà máy Nhiệt điện BOT Phú Mỹ và năm 2015, Nhà máy Nhiệt điện BOT Phú Mỹ 2 được đưa vào sử dụng. Nhà máy Điện BOT Hải Dương, Nhà máy Điện BOT Mông Dương (Quảng Ninh) đang được xây dựng.

Năm 2017 ghi nhận các dự án Nhà máy Nhiệt điện BOT Nghi Sơn 2, công suất 1.200 MW, vốn đầu tư 2,79 tỷ USD và BOT Văn Phong I, công suất 1.320 MW, vốn đầu tư 2,18 tỷ USD của nhà đầu tư Nhật Bản; Nhà máy Nhiệt điện BOT công suất 1.190,4 MW, vốn đầu tư 2,07 tỷ USD của nhà đầu tư Singapore tại Nam Định.

Việc đầu tư các dự án điện than theo hình thức BOT có nên khuyến khích hay không, trong khi nước ta đang theo đuổi chiến lược tăng trưởng xanh, giảm thiểu khí thải gây hiệu ứng nhà kính, đã có sức hấp dẫn nhà đầu tư nước ngoài và trong nước về năng lượng tái tạo, điện gió, điện mặt trời là vấn đề cần được lưu ý.

Một số nhà đầu tư quốc tế phàn nàn rằng, do thiếu công khai, minh bạch trong quá trình đấu thầu các dự án BOT đường bộ gắn với tệ nạn tham nhũng, nên họ không thể chen chân vào được (!).

Về huy động vốn trong nước đầu tư theo hình thức BOT, đường bộ đạt được một số kết quả nhất định. Từ năm 2011 đến nay, ngành giao thông đã thực hiện 62 dự án BOT, huy động hơn 186.000 tỷ đồng; đã xây dựng mới, nâng cấp, cải tạo hơn 4.400 km đường bộ, 94 km cầu.Trong đó, Quốc lộ 1 đoạn từ Hà Nội đến Cần Thơ dài 1.900 km đã huy động được 20 dự án BOT với chiều dài 700 km, tổng mức đầu tư hơn 50.000 tỷ đồng; Quốc lộ 14 dài 663 km, huy động được 5 dự án BOT với chiều dài hơn 200 km, tổng mức đầu tư trên 54.000 tỷ đồng.

Một số chuyên gia kinh tế đánh giá, việc huy động được hơn 186.000 tỷ đồng để đầu tư xây dựng đường bộ là kết quả tích cực, bởi giai đoạn trước năm 2011 chỉ có 18 dự án BOT đường bộ, với tổng vốn đầu tư hơn 37.000 tỷ đồng.

Tuy vậy, những năm cuối thế kỷ XX và đầu của thế kỷ XXI, do vốn đầu tư tư nhân trong nước rất hạn hẹp, thì phần lớn dự án BOT do doanh nghiệp nhà nước thực hiện theo kiểu “lấy mỡ nó rán nó”; một ít dự án BOT tư nhân thực hiện hoặc “liên doanh” với doanh nghiệp nhà nước hoặc chủ yếu dựa vào vốn vay ngân hàng. Chủ trương “xã hội hóa” để huy động vốn tư nhân không đưa lại kết quả mong đợi.

Tình trạng đó diễn ra khá phổ biến, đã tạo nên khoảng trống về pháp luật đối với việc quản lý vốn đầu tư công, xuất hiện và gia tăng đến mức đáng lo ngại về “sở hữu chéo”, hình thành “quan hệ cánh hẩu” từ người và cơ quan quyết định đầu tư - người và cơ quan chủ trì đấu thầu - chủ đầu tư - chủ ngân hàng, gây ra lãng phí, tham nhũng nghiêm trọng.

Từ khi Chính phủ ban hành Nghị định 15/2015/NĐ-CP về PPP, theo đánh giá của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, rất ít dự án thực hiện có kết quả.

(Còn tiếp)