Phát triển đường cao tốc bằng vốn xã hội hóa: cần hóa giải mặt trái

Hàng loạt dự án đường cao tốc lớn đã được quy hoạch hoặc bắt đầu triển khai ở Việt Nam trong những năm gần đây, đặc biệt trong số đó là dự án đường cao tốc Bắc - Nam có tổng vốn đầu tư lên tới trên 300.000 tỉ đồng.

phat trien duong cao toc bang von xa hoi hoa can hoa giai mat trai

Phí sử dụng đường bộ, trong đó có đường cao tốc, đang trở thành gánh nặng với người dân và doanh nghiệp. Ảnh: LÊ ANH

Xã hội hóa cũng không ổn

Trong cảnh ngân sách nhà nước “ăn đong” như hiện nay, thật khó có thể trông chờ Chính phủ rót vốn từ ngân sách cho các dự án này. Kể cả tính chuyện Chính phủ đi vay bằng phát hành trái phiếu chính phủ (TPCP) hay vay vốn ODA thì cũng không mấy khả thi bởi mức nợ công đã gần kịch trần, còn nợ Chính phủ thì đã vượt ngưỡng cho phép.

Quả thật, trong dự án đường cao tốc Bắc - Nam, mới đây, Chính phủ đã chốt phương án hỗ trợ 55.000 tỉ đồng từ nguồn vốn TPCP giai đoạn 2016-2020 cho dự án này, gồm cả chi phí giải phóng mặt bằng - một con số rất khiêm tốn so với tổng vốn đầu tư dự toán và càng khiêm tốn so với con số thực tế có thể sẽ phải bỏ ra.

Như vậy, phần lớn số vốn cần thiết để đáp ứng cho những “cuộc chơi” tốn kém này chỉ có thể đến từ khu vực tư nhân trong và ngoài nước (thường được gọi là vốn xã hội hóa, hoặc đối tác công - tư, kiểu như BOT - xây dựng, vận hành và chuyển giao). Nhưng nỗi lo và cũng là vấn đề bức xúc trong dư luận hiện nay là các dự án BOT này chẳng hiểu vì lý do gì mà lại thường được chỉ định thầu chứ không qua đấu thầu. Hậu quả của việc chỉ định thầu là mức phí và lệ phí sử dụng cơ sở hạ tầng trở nên quá cao. Bởi tuy đã có đầy đủ cơ chế xác định phí và lệ phí sử dụng cơ sở hạ tầng cho các dự án BOT nhưng những mức phí và lệ phí này lại được tính toán dựa trên suất đầu tư, vốn đã bị đội lên bởi không qua đấu thầu. Kết cục là người dân sử dụng những dự án đường cao tốc kiểu này sẽ lãnh đủ.

Chuyện tưởng hiển nhiên nhưng xem ra vẫn khó làm được

Giải pháp cho tình trạng trên xem ra rất đơn giản và thẳng tuột, theo kiểu mắc đâu gỡ đấy. Cụ thể, để tránh chỉ định thầu, cần kiên quyết cho đấu thầu các dự án cơ sở hạ tầng có thu phí để chỉ có nhà thầu, chủ đầu tư nào có giá thành cạnh tranh nhất mới thắng thầu, từ đó có cơ sở để kiểm soát các mức phí và lệ phí sử dụng sau này, không để nó ở mức “trên trời” và thường xuyên điều chỉnh tăng.

Tuy nhiên, giải pháp đấu thầu trên thực tế xem ra rất khó khả thi, một cách “đúng quy trình”. Rõ ràng là các bên liên đới, từ Chính phủ đến chủ đầu tư và chủ thầu đều có nhiều thời gian cho việc quy hoạch, thiết kế, gọi thầu xây dựng và triển khai các dự án. Hiếm có dự án nào mà phải thực hiện trong cảnh nước sôi lửa bỏng, phải gấp rút hoàn thành ngay để đáp ứng nhu cầu quốc kế dân sinh khẩn cấp. Thế mà ngay đến việc tư vấn lập dự án và tư vấn thiết kế, ví dụ như trong dự án cao tốc Bắc - Nam, Chính phủ cũng phải đồng ý với chuyện chỉ định thầu được Bộ Giao thông Vận tải đề xuất, mà không qua đấu thầu công khai.

Việc chỉ định nhà tư vấn lập dự án và thiết kế dẫu sao cũng sẽ đỡ bức xúc hơn nếu nhà tư vấn đó làm tốt công việc được giao. Nhưng thực tế thì không mấy khi được như vậy. Điều này đã được thể hiện ở nhiều dự án đường cao tốc mới đưa vào sử dụng đã hư hỏng, xuống cấp. Trong các lý do để biện minh được nêu, có lý do đã trở nên quá quen thuộc, kiểu như “nhà tư vấn chưa có kinh nghiệm, năng lực hạn chế, chưa thực hiện các dự án lớn bao giờ...”.

Tiếp đến, cho dù Chính phủ đã khẳng định chủ trương sẽ lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu thầu cạnh tranh, nhưng có trường hợp cuối cùng cũng có một nhà đầu tư, nhà thầu nhất định nào đó được chỉ định, vì lý do này hay lý do khác.

Như vậy, trong cơ chế quản lý hiện tại, thực sự khó có thể có giải pháp triệt để và toàn diện để vừa thu xếp được đầy đủ và nhanh vốn cho các dự án đường cao tốc nói riêng và cơ sở hạ tầng nói chung, vừa đảm bảo hiệu quả kinh tế của các dự án này, lại đồng thời không làm nảy sinh các xung đột lợi ích lớn giữa tất cả các bên liên quan, từ Nhà nước, nhà đầu tư đến người sử dụng.

Như trên đã nói qua, hầu như Việt Nam không còn thiếu khuôn khổ và chế tài pháp lý gì nữa liên quan đến phát triển cơ sở hạ tầng bằng vốn xã hội hóa. Nên giải pháp hiển nhiên sẽ không phải là tiếp tục “đẻ” ra thêm luật lệ, quy chế, quy trình gì nữa.

Thay vào đó, có những điều, những nguyên tắc có thể thực hiện được ngay để giảm thiểu những tiêu cực hiện nay.

Chuẩn bị tốt rồi hãy làm!

Với những dự án quan trọng như cao tốc Bắc - Nam, nếu không đảm bảo được rằng sẽ không lặp lại những bài học cũ từ chuyện chỉ định thầu, kể cả thầu tư vấn lập dự án và thiết kế, thì tốt nhất là nên dừng triển khai để có thêm thời gian chuẩn bị cho đến khi đảm bảo được rằng mọi giai đoạn của dự án, từ khâu đầu tiên là tư vấn lập dự án và thiết kế đến thi công, vận hành, sẽ có nhiều nhà thầu có chất lượng cao tham gia bỏ thầu.

Tuyệt đối không được lấy những lý do như do quy mô lớn và mức độ phức tạp của công trình và thời gian triển khai gấp gáp nên buộc phải chỉ định nhà thầu để “kịp tiến độ và bảo đảm chất lượng”. Để hạn chế khả năng “đi đêm”, thông thầu, cần minh bạch tối đa mọi thông tin liên quan đến dự án với thời gian đủ dài để mọi nhà thầu có quan tâm đều có cơ hội bình đẳng nghiên cứu, đánh giá dự án và tham dự đấu thầu công khai. Quan trọng hơn, cần thiết lập đầu mối tiếp nhận và xử lý nghiêm túc các phản biện, phản hồi và cả tố cáo liên quan đến (việc triển khai) dự án.

Và luôn phải đảm bảo người sử dụng có hơn một lựa chọn!

Tuy vậy, cũng như trên đã đề cập, không thể khẳng định sẽ loại bỏ được hoàn toàn việc một nhà thầu trúng thầu nhờ có “phép màu” nào đó, đảm bảo “đúng quy trình”. Nên cần phải có một yếu tố hóa giải cho rủi ro này.

Đó là, phải tạo điều kiện để cho người sử dụng có các lựa chọn khác nhau, tùy vào bài toán kinh tế của riêng mình. Chẳng hạn, với dự án đường cao tốc Bắc - Nam, nếu nhà đầu tư bỏ vốn xây dựng và vận hành đưa ra mức phí và lệ phí quá cao, nhiều người sử dụng tiềm năng sẽ phải tính toán liệu có nên đi đường cao tốc hay đi đường quốc lộ thường.

Nhà đầu tư và vận hành đường cao tốc Bắc - Nam lúc đó sẽ phải rất thận trọng khi tính toán mức phí và lệ phí để sao cho không “đuổi” bớt một lượng lớn người sử dụng tiềm năng. Nhưng sự lựa chọn này chỉ có thể xảy ra nếu Nhà nước không định đóng cửa đường cũ, vẫn tiếp tục duy tu nó sau khi có đường cao tốc mới, hoặc không xóa bỏ nó bằng cách nâng cấp nó lên thành đường cao tốc để buộc người sử dụng đường bộ không còn lựa chọn nào khác ngoài đường cao tốc.

Một vài lựa chọn khác nữa như nâng cấp giao thông đường sắt, đường thủy và đường không cũng sẽ làm gia tăng áp lực cạnh tranh với đường cao tốc Bắc - Nam, làm cho nhà đầu tư và vận hành phải cân nhắc hai lần trước khi đưa ra mức giá, phí sử dụng.