'Đổi đất lấy hạ tầng' đã đến lúc chấm dứt

Cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” được coi như sáng kiến của Bà Rịa – Vũng Tàu từ nửa đầu những năm 1990. Tuy nhiên, hệ quả tham nhũng đã làm cho lãnh đạo tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu bị thi hành kỷ luật sau khi thanh tra việc thực hiện “đổi đất lấy hạ tầng”.

Câu chuyện này vốn vẫn là chuyện cũ, gắn với điều chỉnh quy hoạch để đầu tư phát triển, gắn với giá trị đất đai trong quá trình vốn hóa đất công, nhưng thanh tra một lúc nhiều dự án như vậy lại là một câu chuyện mới trong quản lý.

Bản chất câu chuyện vốn hóa đất công và cách xử lý trước mắt cũng như giải pháp lâu dài.

Tất yếu và không tất yếu

Tại tất cả các nước có nền kinh tế chuyển đổi từ bao cấp sang thị trường, tức là các nước xã hội chủ nghĩa cũ đã quyết định vận hành cơ chế thị trường, đều xảy ra một quá trình chuyển một phần rất lớn đất công, tài sản công từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân.

Trong danh sách 60 dự án đề nghị thanh tra, Hà Nội có đến 24 dự án chiếm gần 50%. (Ảnh: Lê Anh Dũng)

Đây là một quá trình mang tính tất yếu vì trong một nền kinh tế bao cấp thì đất đai và hầu hết các tài sản trên đất đều thuộc sở hữu toàn dân, khi vận hành nền kinh tế thị trường thì Nhà nước từ chức năng chỉ huy tập trung chuyển sang chức năng điều tiết thị trường bằng chính sách nên một phần lớn đất công và tài sản công gắn liền với đất được chuyển bằng nhiều cách từ khu vực nhà nước sang khu vực ngoài nhà nước để sử dụng vào đầu tư phát triển.

Quá trình chuyển đổi đất công và tài sản công gắn liền như vậy gọi là quá trình chuyển đất công và tài sản công thành tiền để thu hồi vốn về ngân sách nhà nước, hay còn gọi là quá trình vốn hóa đất công và tài sản công.

Các hình thức vốn hóa đã được thực hiện ở nước ta gồm có: một là “đổi đất lấy hạ tầng” hay còn có tên chữ là “sử dụng quỹ đất để phát triển hạ tầng” và nay được ẩn dưới tên “dự án BT”; hai là “giao đất công để thực hiện các dự án đầu tư” và “bán tài sản công” khi Nhà nước không còn nhu cầu sử dụng; ba là “cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước”, trong đó tài sản của doanh nghiệp bao gồm cả đất công và tài sản công gắn liền.

Nếu quá trình vốn hóa này không được quản lý chặt chẽ thì luôn gắn với tham nhũng phần giá trị chênh lệch giữa giá trị do Nhà nước xác định và giá trị thị trường. Nếu thể chế vốn hóa chặt chẽ, cơ quan Nhà nước có độ liêm chính cao thì tham nhũng khó len chân vào.

Quá trình chuyển đất công, tài sản công từ khu vực nhà nước sang khu vực ngoài nhà nước xảy ra như một quy luật tất yếu tại tất cả các nước xã hội chủ nghĩa cũ, nhưng quá trình này có gắn với tham nhũng hay không lại không mang tính tất yếu.

Tại một số nước xã hội chủ nghĩa cũ ở Đông Âu như Ba Lan, Tiệp Khắc, Hungari, v.v. người ta đã khống chế được tham nhũng trong quá trình vốn hóa này. Ngược lại, ở một số nước khác lại không ngăn chặn được tình trạng một phần khá lớn giá trị vốn hóa được chuyển không chính thức vào túi tư nhân.

Cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” đã hồi sinh dưới lốt của các dự án BT

Cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” được coi như sáng kiến của Bà Rịa – Vũng Tàu từ nửa đầu những năm 1990.

Ngân sách nhà nước tại địa phương không đủ để phát triển hạ tầng mà Nhà nước lại chỉ có đất đai là quý. Vậy là Nhà nước hợp đồng với nhà đầu tư bỏ tiền ra xây dựng hạ tầng và Nhà nước sẽ trả bằng đất đai.

Trên thực tế, hạ tầng thường là một con đường nào đó và đất đem đổi lại là đất hai bên đường. Vấn đề trung tâm ở đây là giá trị đem ra đánh đổi như thế nào.

Cụ thể, giá trị con đường được xây dựng do ai định giá, quyết toán, kiểm toán hay lấy theo giá trị khái toán trong dự án. Đất đai hai bên đường đem đổi lấy con đường được tính theo giá đất nông nghiệp hay đất ở, đất ở đã có con đường hay chưa có con đường. Tất cả phần giá trị đổi chác hoàn toàn chưa rõ ràng.

Từ kinh nghiệm đổi đất lấy hạ tầng ở Bà Rịa - Vũng Tầu đã được nhiều địa phương khác áp dụng như Quảng Ninh, Hà Tây (cũ). Trung ương thấy hay cũng đã đưa vào quy định chính thức cơ chế “sử dụng quỹ đất để phát triển hạ tầng” tại Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai (1998). Độ mập mờ về giá trị quy định trong Luật này cũng không rõ hơn những mập mờ trên thực tế. Hệ quả tham nhũng đã làm cho lãnh đạo tỉnh Bà Rịa - Vũng Tầu bị thi hành kỷ luật sau khi thanh tra việc thực hiện “đổi đất lấy hạ tầng”.

Đến năm 2004, Nghị định số 181/2004/NĐ-CP đã chính thức khai tử cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” bằng quy định thực hiện đấu giá đất sau khi phê duyệt quy hoạch hạ tầng để lấy tiền xây dựng hạ tầng.

Luật Đất đai 2013 tiếp tục giữ cơ chế đấu giá đất để lấy tiền phát triển hạ tầng nhưng lại chấp nhận cơ chế dự án BT (Xây dựng - Chuyển giao) mà không có quy định chi tiết nào về định giá hạ tầng cũng như định giá đất đai để trả cho nhà đầu tư hạ tầng.

Dự án BT chỉ là hình thức mới phủ lên nội dung cũ “đổi đất lấy hạ tầng”, chẳng qua là “bình mới rượu cũ”. Đến nay, hàng loạt dự án BT đã được nhiều nhà đầu tư đề xuất tại Hà Nội, TP.HCM và nhiều địa phương khác, nhiều dự án đã được lãnh đạo địa phương chấp thuận và báo chí đã cảnh báo về kẽ hở lọt tham nhũng.

Tại TP.HCM, từ tháng 4/2015 tới tháng 3/2016, UBND thành phố đã phê duyệt 17 dự án PPP (công tư đối tác), trong đó có tới 11 dự án BT do các nhà đầu tư đề xuất.

Tại thời điểm tháng 6/2016, UBND thành phố cũng đã phê duyệt dự án BT phòng chống lũ giai đoạn 1 do Công ty cổ phần đầu tư và xây dựng Trung Nam đề xuất với tổng vốn đầu tư tới 9,926 nghìn tỷ đồng và trình Thủ tướng chấp thuận dự án BT xây dựng cầu Thủ Thiêm 4 do Công ty cổ phần phát triển bất động sản Phát Đạt, Công ty đầu tư và phát triển hạ tầng 620 và Công ty phát triển xây dựng và đầu tư 168 đề xuất với tổng vốn đầu tư 5,254 nghìn tỷ đồng. Vậy bao nhiêu đất để trả cho nhà đầu tư cho vừa!

Vào Quý I năm 2017, khi Chính phủ Việt Nam đưa ra nhiều quyết định kiểm soát chặt chẽ các dự án BOT (Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao), nhiều nhà đầu tư đã thể hiện ý định không đề xuất các dự án BOT mà chuyển sang đề xuất các dự án BT.

Đã đến lúc vĩnh biệt thực sự cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng”, cả về mặt pháp luật và thực thi pháp luật trên thực tế. Luật Đất đai 2013 cần được sửa đổi, bổ sung các điều kiện cụ thể trong việc thực hiện các dự án BT, Nhà nước không trả nhà đầu tư bằng đất mà đất được đưa ra bán đấu giá để trả nhà đầu tư bằng tiền.

Còn tiếp